未來十年的人口現象──正視「健康負成長」

鄭力軒
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2020到2021年間,可是臺灣近二十年來在國際上最風光的兩年。由於疫情控制得宜,加上美中衝突下臺商回流的趨勢,在經濟上臺灣避開了2020年其他國家所面臨負成長的局面,再加上2021年國際上疫情趨緩後所湧現龐大的需求,以美元計價的平均國民所得一躍超越3萬美金的門檻,而與韓國逼近正式成為已開發國家。在政治外交上,中國更趨走向極權趨勢下,作為自由民主陣營面對中國的最前線,臺灣也出現了過去少見的外交空間。這些趨勢推升了臺灣的國際能見度與形象。

圖片來源:翻攝自華視新聞YouTube頻道

少子化未能有更具體政策

在經濟與外交的亮眼表現之餘,臺灣卻悄然邁入了人口負成長,在可見的未來會繼續加速。特別是在臺灣成功守住疫情而沒有如國外因疫情產生的大量死亡下,負成長的主要原因是長年的少子化。儘管過去二十年間「少子化是國安問題」的口號琅琅上口,但直到近年臺灣才有比較多公部門生育的支援,很自然地臺灣的生育率與生育數也仍然在低點徘迴。

內政部的人口推估提供了一個非常陰暗的圖像;如果目前的人口趨勢持續下去,臺灣到2065年新生兒將只有9萬,人口將剩下1735萬人,更重要的是老年人口將佔總人口41%,工作人口將僅剩49.7%。

臺灣人口的負成長已不可免,對於地狹人稠的臺灣而言,單純人口數的降低也未必是壞事。因此,合理的政策目標未必是徹底逆轉負成長的趨勢,要能讓人口負成長不至於影響生活水準的持續改善,也就是讓人口「健康老化」,而不是左支右絀的不斷應對各種難解的困局,在未來十年,下列政策領域中必須要產生正對現實的新思維,臺灣才比較有可能平順地應對人口與家庭的快速變遷。

解決少子化的五大問題

首先是國家在生育上的角色。2019年環繞在「小孩國家養」的討論,是筆者認為近年來少見在政治場域中有意義的政策辯論。臺灣在過往家族主義的文化下,一向將生育視為家庭的責任,國家僅有非常零星的支持,投入的資源也相對不足,一直要拖到近幾年才有包括育兒津貼以及擴大公立托育等比較完整針對生育家庭的支持措施,與其他國家相較不僅投入資源上尚屬稀少,時間也相對短促。

而在長年少子化下,現在冀望透過生育政策解決人口負成長自然緩不濟急,然而這並不表示應當棄守這個領域。如果未來十年能透過讓育兒家庭獲得更完整的支援,將生育率回復到一個較合理的水準,同時也提升養育的品質,是決定臺灣長期能否較平順地因應人口負成長趨勢的重要關鍵。

第二個問題則是移民相關課題的討論。臺灣從照護到公共工程到製造業都高度仰賴移工。然而臺灣在移工制度上目前僅有限期工作的客工制度,長期在臺工作的外國人能取得長期居留的管道相當限縮。隨著人口進入負成長勞動力萎縮,勢必加深對外籍移工的仰賴。

然而即使撇開人權等面向,隨著東亞各國陸續進入少子化的階段,而進入負成長的日韓等國也更積極招募移工,臺灣現行的客工體系能否持續面臨很大的挑戰。換言之,未來十年臺灣能否轉換目前的制度思維,建立更永續引入人口的機制,將會是重要的挑戰。

第三個議題則是地域發展落差的進一步擴大。日本的經驗顯示,人口負成長的影響首當其衝是鄉村社區,而且會形成惡性循環。鄉村人口急速老化減少,地方經濟更難維持,但社福資源需求不斷擴大,年輕人也更加速流往都會區。近年來臺灣也可以看到類似趨勢;鄉村與市中心的舊學校因少子化不斷關閉,但都會區的新興學校卻呈現學生過多數量不足,甚至必須抽籤才能進入的窘境。過往對於區域與城鄉落差多半著重在地域公平的角度,接下來所面對的會是更直接的人口落差與相應的社會經濟動態。未來十年能否透過包括空間規劃等政策應對這個問題,是個重要挑戰。

第四則是對家庭與家戶的政策想像,必須做更徹底的修正。臺灣至今許多政策仍建立在傳統典型核心家戶上。然而不管喜不喜歡,臺灣家庭與家戶的組成模式正在激烈地轉變。過去生育到老年人照護再到社會安全網都高度仰賴家庭,然而隨著社會變遷,家庭與家戶的組成也產生非常激烈的改變。

各式非典型的家庭與家戶模式比例日益升高,甚至超越了典型家庭與家戶的比例。包括居住安排、親密關係、育兒方式、高齡照護、經濟活動等都出現日益多樣的風貌。近年政治上的同婚議題僅是其中的一環。隨著家庭狀態的轉變,既有建立在核心家庭與典型家戶關係上的政策思考必須做更大幅度的修正,才有可能因應新的趨勢。

第五則是重新評估臺灣的勞動力市場。如何將低度就業的婦女與健康的高齡人口引入勞動力市場,是緩解勞動力人口萎縮衝擊的重要方法。然而這個過程牽涉到的是必須檢視既有勞動力市場制度性安排,究竟如何研究相關的勞動力投入,以及需要甚麼樣的投資才能讓這些過去低度就業族群能夠在兼顧生活品質下貢獻自己的經驗與能力。換言之,目前專注在「新鮮的肝」的勞動力市場實踐勢必必須做大幅度的調整,才有可能讓更多過去低度參與的族群出來貢獻自己的能力。

沒有精確資料難以擬具有效政策

這些課題的應對牽涉到多樣政策課題,自然不是本文可以完全涵蓋。然而筆者在這裡要特別指出一個相關政策制定所共同面臨的問題,就是資料的嚴重不足。未來十年要能應對這些趨勢,合理評估政策的效果,首要之務是在顧及人權及隱私的前提下,對於相關現象能做更清楚的掌握。

然而臺灣從2010年實質廢除人口普查後,政府對於人口家庭現象的精確掌握能力其實是在退化中,屢屢陷入缺少可靠資料的困境。在缺少可靠資料下,多數政府政策與推估仍然必須仰賴日益無法反應實質居住與家庭動態的戶籍資料,而社會快速變遷又使戶籍資料與實況的距離更加遙遠。

前述的議題,無論是青年集中都會區的情況,都會區高房價的影響,單身家戶的數量與分布,政府生育政策的效果等,都陷入了缺少可靠資料的困境。如何透過普查或其他方式重新建立掌握臺灣當代人口家庭動態的資料,是當務之急。

由於過去家庭計劃的成功,傳統家庭觀念的持續以及人口快速增加的歷史仍然不遠,臺灣對於人口及家庭劇變的應對相當緩慢,甚至在認知上仍然緬懷過去,以至於對相關問題應對緩慢。未來十年是臺灣能否走向「健康負成長」期間,仰賴面對現實建立新的政策思維。

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