正視府院介入鏡新聞台執照疑雲──啟動NCC組織與監理過程改革

羅世宏
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針對鏡電視申設新聞頻道執照爭議,有在野黨立委公布秘密錄音揭露府院高層涉嫌介入指示NCC開綠燈。本案宛如羅生門的情節發展,再加上2020年5月總統府密件遭駭外流疑雲,令人狐疑府院高層是否始終堅持拒絕戴上權力魔戒,是否如其所公開否認地那樣,未曾介入鏡電視執照申設案及中天新聞台不予換照案?

我們不能漠視相關爭議映射出來的現行電視新聞頻道治理政策缺陷,也不必盲目相信台灣政治人物會比其他民主國家同行更能拒絕權力誘惑。對於其中可能涉及的濫權或違法問題,除了司法機關應本於職權啟動調查之外,國人也應正視現行電視新聞頻道治理制度本身的嚴重缺陷。正因為電視新聞頻道政策存在著監理失靈與市場失靈的雙重沈痾,而且制度問題長期未得到檢討與改革,才導致國人對現行這套監理制度及NCC本身的不信任。

圖片來源:翻攝自華視新聞YouTube頻道

媒體要公正運作,不能相信人治

媒體政策/制度改革至關重要!我們不能相信人治,無分中外皆然。因為只要有機會,政治權力就會和媒體資本相互利用,進而交織成不正當的利益網絡。英國如此,澳洲如此,和我們同樣是第三波民主轉型國家的南韓也一樣。

2013年,朴槿惠上任後,韓國兩家公共電視台KBS、MBC馬上變成總統的宣傳工具,經常以頭條新聞、顯著地正面報導朴槿惠。這種開民主倒車的政媒關係,被韓國人民譏諷為…彷彿回到全斗煥時代;只是,以前是「叮全新聞」,現在變成「叮朴新聞」。

同樣地,1981年民調低迷的英國首相柴契爾夫人(Margaret Thatcher)亟需輿論奧援,而一心想收購英國《泰晤士報》集團的澳洲媒體大亨梅鐸(Rupert Murdoch)則需要政府點頭,掃除併購障礙。在一場密會之後,各取所需的雙方達成了政治權力與媒體資本的交易默契。後來的發展很清楚,柴契爾與梅鐸都如願以償,獲得各自想要的政媒利益格局:在柴契爾政府支持下,梅鐸得以掃除他在英國建立報業王國野心的障礙,成功收購《泰晤士報》集團,一舉掌控英國報紙市佔率超過百分之四十的媒體資源;而梅鐸也投桃報李,主導旗下媒體大力支持柴契爾夫人,特別是在執政黨民意低迷的「陰暗雨天中給予燦爛陽光」,報喜不報憂,確保柴契爾能夠持續掌握執政優勢,甚至最終成為20世紀英國掌權最久的首相。

同樣的,澳洲前總理莫理森(Scott Morrison)也被指控與媒體大亨梅鐸旗下報紙和天空電視台關係密切,水乳交融,「像一個團隊一樣運作」。新聞集團天空電視台經常一方面是非不分地相挺執政黨,另一方面則是專門修理在野黨。

因此,在媒體監理制度設計上,首要之務是限制執政黨以公權力不當施惠或箝制特定媒體業者。

NCC組織與監理制度亟待改革

我期待,台灣趕快啟動NCC組織與監理制度改革。如果不設法啟動媒體改革,執政黨不會終結以威脅或利誘手段控制媒體,而台灣媒體「全面綠化工程」也不可能自動停止,因為一旦戴上「魔戒」就不會想再拿下來,其結果就是讓台灣逐漸有滑向「不自由民主」(illiberal democracy)的風險,輿論民粹與政治威權相互加持,空有民主之名而無民主之實,導致不公平的政黨競爭態勢固化。這樣的發展,一定不是台灣之福!

如何防止執政黨以公權力不當施惠或箝制特定媒體業者來說,NCC作為合議制的獨立監理機關,依法有權就具體個案之決定排除來自上級機關的指揮與監督,目的是為了確保它有不受政治干擾的專業自主空間。但問題來了,空有獨立機關的制度設計,但NCC為何還是未必能夠善守法律賦予它的獨立監理職責?為何部分國人會對NCC獨立行使職權缺乏信任感?為何還有部分國人抨擊NCC「髒兮兮」或「東廠」?

根據台灣民意基金會2020 年11月發布的民調結果顯示,民眾普遍對NCC的信任感相當低:六成八的人不相信NCC 是「不會受政治力量干預的獨立機關」,其中強烈不相信的人更高達三成二。換句話說,近七成的不相信NCC不會受到政治力量干預!這還是兩年的民調結果,如果現在作民調,不信任NCC的人應該更多!

首屆NCC成立後,曾於2006年3月14日第11次委員會決議通過《國家通訊傳播委員會委員行為自律規範》(以下稱《委員行為自律規範》),除規定委員「不得參加政黨活動」之外,還包括「不得對特定政黨、通訊傳播事業或團體及其相關人員透露本會個案處理情形」、「不得接受任何政黨、通訊傳播事業或團體及其相關人員之邀宴、招待、酬勞、禮金,並應婉拒其禮品、花籃(束)、盆栽等物品之饋贈」、「政黨、通訊傳播事業或團體及其相關人員,至本會與委員會晤者,應由本會人員記錄談話要旨,並通知本會政風室」…等。

制定這些自律規範的目的係為了「維護獨立超然之立場,有效執行法定職責」,但看似詳細嚴密的規範是否奏效,關鍵還在每一位委員是否能夠在形式與實質上真正貫徹始終。

NCC正副主委與委員的提名要更改

強化既有《委員行為自律規範》是一條路,透過組織再造和監理過程改革挽救NCC的獨立性、專業性與透明度更加重要,特別是必須翻修《NCC組織法》,重新檢討NCC正副主委與委員的提名與審議方式。

各國媒體監理機關的制度設計不同,台灣學的主要是美國。美國聯邦通訊傳播委員會FCC被定為兩黨制(Bipartisan)的獨立機關,必須兼顧政治平衡:五位委員皆由總統提名,經國會同意後任命,任期五年。其中,主委與同黨委員不得超過三人,另兩位委員則由反對黨推薦。按慣例,新總統上任時,在任主委即必須自動請辭,由總統另行提名任命新主委。

基本上,每年都有一位委員任期屆滿,所以總統每年都會提名一位新委員,若出缺的是在野黨委員,總統提名新委員時必須敦請參議院在野黨領袖推薦人選。這樣的FCC委員會組成方式,遇到重大爭議案件決定時,是有可能出現3:2的狀況,但至少不會由執政黨背景的委員全盤控制。因此,我國《NCC組織法》必須儘速修正,七名委員中必須有三名由國會在野黨推薦人選擔任。(現行《NCC組織法》第四條雖然有同一黨籍委員不得超過二分之一的規定,但在台灣政治脈絡下毫無作用,極可能導致七位委員的政治立場與意識形態光譜單一化,如此實在有違原初立法意旨。)

比台灣NCC晚了兩年成立的韓國KCC,學的也是美國模式:五名委員中,由總統任命主委及一名委員,另三名由國會推薦,其中兩名必須是由在野黨推薦,副主委由委員互選,且必須從在野黨推薦的兩名委員中產生。

美國可以,韓國可以,台灣為什麼不可以?!

電視新聞是King Maker,台灣尤然!但NCC在目前選任制度下幾乎完全控制在King手上,正副主委與委員幾乎清一色是「國王人馬」,府院完全可以一手決定NCC正副主委及委員人選,甚至不一定要對「個案」決定進行指示,NCC委員也可能揣摩上意而做出符合執政黨偏好的決定。

鏡新聞上架的拖延是壞實例

台灣電視頻道申設案,法律規定NCC在六個月內、或最長一年內必須做出准駁決定,但鏡新聞台申設案硬是被拖了26個月!NCC根本沒有依法行政。NCC加諸在鏡新聞台的42項附負擔、附款及行政指導,其不公平、不合理的嚴苛程度,恐怕也不是台灣任何一家新聞台所能承受之重。在我看來,我不認為裴偉個人或《鏡週刊》偏綠,鏡新聞台至今表現也堪稱專業中立,但由於NCC不當監理、媒體「求照無門」的現實,創造出一個有利於權力尋租的機會結構,反而是有可能把任何一家電視台(不只是鏡新聞台)染綠。

所以,從這個角度看,鏡新聞台其實也是NCC不當監理制度的受害者!再加上鏡新聞台1月份拿到執照後,至今八個月還無法順利上架有線電視86頻道──相反地,NCC在相對短時間內審議通過三立iNews從88移頻至48頻道、華視上架有線電視52頻道──大概會被NCC拖到「關台」,因為無法上架有線電視即無法存活,這是台灣電視新聞市場生態的現實。這些荒腔走板、相當濫權的不當監理作為,也讓府院有機會規訓、馴化甚至是綠化新的新聞台!

我們應該要創造一個媒體可以「站著」申設新聞頻道的制度,因為在現行不當監理、任意霸凌媒體的NCC面前,鏡電視恐怕不會最後一個被迫要「跪著」申請執照或換照的電視台。

在NCC不獨立、不專業、充滿任意性、不透明與濫權傾向的監理下,大多數的媒體在NCC平日施加的各種裁罰、行政指導、發函要求改進與寫報告、還有必須「跪求」給執照的申設過程中遭遇的各種刁難或開恩、以及「三年一小審,六年一大審」的評鑑和換照審查,想方設法規訓、馴化媒體,甚至最後形成「一片綠」媒體市場,或許不會是意外的結果。

美國的有線電視新聞頻道如CNN、Fox News、MSNBC和NewsMax無需申請執照,當然也沒有所謂的三年評鑑和六年換照;英國的電視新聞頻道雖然需要申請執照,但基本上不難取得執照──最近就有GB News、Talk TV這兩家新聞頻道順利取得執照。電視台在英國取得執照後,也不須接受媒體主管機關的定期評鑑和換照,因為頻道執照沒有期限,雖然新聞台若嚴重違法時還是可能被撤照,例如中國大陸官方控制的環球電視新聞台CGTN。

所以,在此呼籲朝野政黨提案調整修正《衛星廣播電視法》,建請廢除現行電視台每三年接受NCC評鑑一次的規定(改為自評或由其他第三方專業認證機制取代),並且將申請和換發電視頻道執照的標準與程序透明化,才有可能重建人民對NCC及其監理作為的信任。

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