民進黨立院黨團連放逕付二讀兩把火重傷自己

詹順貴
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12月18日晚上公投結果底定之後,蔡總統在記者會上特別指出這次公投沒有輸贏的問題,只有攸關國家未來怎麼走的問題,隔天也期勉行政院施政應更加謙卑,應有更多溝通。孰料,公投再次挑起的社會撕裂還來不及癒合,執政黨的立院黨團便在其蕭牆內放火,而且短短5天之內連放兩把火—12月21日將總預算案逕付二讀,24日再次提案將《地方制度法》修正案逕付二讀。前案因為史無前例,後案則毫無急迫性而且量身訂做的鑿痕太過明顯,雖然民進黨立院黨團分別藉由覆議與撤案,讓兩案都重回委員會審查,但恐怕這兩把火已經再度灼傷執政黨。

對於此次公投結果分析,政治觀察家與政治系學者王宏恩直接指出綠營的基本盤更加穩固,但可能喪失青年的吸引力。至於喪失對青年吸引力的,究竟是公投題目本身令人無感?或是執政黨施政讓他們不滿?雖有不同詮釋,但如果因四大公投結果都不通過而過度自信驕滿,也許2022年縣市首長、議員等選舉,將再重蹈2018年覆轍,相信這是眾多本土派長期支持者所最不樂見的情況。

新竹市長林智堅宣布不選大新竹。圖片來源:翻攝自華視新聞YouTube頻道

執政黨不能說沒有違法即已足

《立法院職權行使法》第7條:「立法院依憲法第六十三條規定所議決之議案,除法律案、預算案應經三讀會議決外,其餘均經二讀會議決之。」這次引起爭議的便是預算案與法律案。因為同法第8條第2項又規定:「政府機關提出之議案或立法委員提出之法律案,應先送程序委員會,提報院會朗讀標題後,即應交付有關委員會審查。但有出席委員提議,二十人以上連署或附議,經表決通過,得逕付二讀。」執政黨立院黨團正是利用此條項的但書規定,將上述兩案予以逕付二讀,這也是他們堅稱沒有違法的依據。

只是從上述《立法院職權行使法》第7條、第8條的法律架構,可以得知法律案與預算是以三讀決議為基本原則,逕付二讀是但書的例外情形。依「原則從寬,例外從嚴」的法律原則,要適用應從嚴解釋的例外情形,必須有正當合理的堅實理由,以宜否逕付二讀的條件來說,提議的立委或黨團至少必須說明有何急迫性、合理性與必要性,否則,縱使表面形式上合法,也會違背委員會專業審查精神,徒然增加鴨霸的負面社會觀感。尤其,將總預算案逕付二讀,還是首開先例,自然引起更大紛爭。

總預算案的確有迫切性,但執政黨說明不足

當然,仔細分析總預算案與《地方制度法》修正案逕付二讀的情況,還是有所差別。就總預算案來說,依《預算法》第51條規定,總預算案應於會計年度開始一個月前由立法院議決,也就是應該要在11月底完成三讀議決,但之前因為國民黨主席朱立倫於10月23日成功罷免台中第2選區陳柏惟立委當晚,直接將四大公投案定調為對蔡政府的不信任投票,頓時將針對政策的公投案,升高成政黨鬥爭工具,在各自進行政治動員之下,立法院各委員會的預算審查幾乎停擺。

眼看新的會計年度已迫在眉睫,民進黨團不得已使出此一殺手鐧,從急迫性來看有一定程度的正當性,但因事前缺乏向社會詳細說明《預算法》規定與國民黨召委拒絕排審預算的事件脈絡,因此,正如民進黨團總召柯建銘受訪所表示「是因為國民黨杯葛總預算審查,才會出此下策。」此一殺手鐧淪為首開先例的下下之策。

所幸,於引發重大爭議後,朝野政黨各自節制,民進黨立院團同意覆議使之重回委員會,國民黨同意由召委配合密集排定日期交由委員們仔細審查,才讓此一風波得以平息。

大新竹合併案惹出一身腥

可惜,一波才平,一波又起。同樣未曾經過議題醞釀與社會充分討論,民進黨立委黨團忽然於12月24日提出《地方制度法》修正案,目的說穿了就只是方便日後新竹縣市得以合併升格為直轄市。《地方制度法》不僅涉及國土規劃,還攸關《財政收支劃分法》的收支劃分與統籌分配,可說是牽一髮動全身,理應經過縝密的規劃與討論。

但此次民進黨立院黨團提案擬將《地方制度法》第4條第1項「人口聚居達一百二十五萬人以上,【且】在政治、經濟、文化及都會區域發展上,有特殊需要之地區得設直轄市。」有關直轄市資格規定,屬於兩者皆需的【且】字改為只需其一【或】字,如此茲事體大的法律修正案,竟然在未經充分討論,毫無社會共識之下,而且既無急迫性,也未見合理性與必要性的堅強論述,即想直接逕付二讀,當然引來更差的社會觀感。

台灣很小,有六個直轄市已嫌太多,而且以台中、台南與高雄的縣市合併為例,握有更多依據人口與土地面積計算的統籌分配款之後,原有縣市轄區內的城鄉差距非但未見縮小,反而有擴大的現象,因為資源仍過度集中投注於原有的市區。如今修法目的,只是為了再增加一個新竹直轄市(也許協商後又再增加彰化),但除了更加排擠所剩無幾的偏鄉縣市財政,更加擴大城鄉差距與貧富差距外,不僅無助於解決上述既存於直轄市預算使用分配不合理現況,還會因為升格直轄市的縣市增加經費資源與人事職等提高,而吸取鄰近縣市人才向其集中,逆向造成鄰近縣市資源、人才都更加困窘,使依相同稅率繳稅的縣市公民有淪為次等公民的剝奪感。

有辯解者聲稱新竹縣市合併(納入苗栗縣也是)有助於提升台灣半導體的世界競爭力,其實指的是新竹科學園區管理局正在為台積電申請於新竹縣寶山鄉擴建基地之事。但台積電成為台灣護國神山,主要來自於優異的研發能力與人才培育,使其在晶圓代工製程領域保持技術領先。台積電在中科、南科也都有好幾個廠房,政府配合提供設廠基地、供電、供水,幾乎都是由中央層級的部門負責,不管是直轄市或縣市政府,只要台積電願來設廠都求之不得,百般配合,縣市是否合併為直轄市恐怕八竿子也找不到一點因果關係。

綜合以上分析,可以明顯看出基於《預算法》第51條總預算案應於會計年度開始一個月前由立法院議決的規定,立法院沒有遵守自己通過的法律在先,執政黨立院黨團將總預算案逕付二讀,其實有相當程度的正當性,也具備急迫性,問題出在執政黨立院黨團的提案事出突然,而且因為是首開先例,媒體一定會大報特報,在社會大眾一時還來不及了解緣由之際,輿論批評聲浪已起,最後,朝野協商後,執政黨提覆議讓總預算案回各委員會審查,算是圓滿落幕。

執政黨主要的失分在於何以必須提案逕付二讀的事件脈絡,事前對社會大眾說明不足。至於既無急迫性、也看不到合理性與正當性論述的《地方制度法》修正案逕付二讀,無論執政黨立院黨團如何自圓其說,都難杜量身訂做的悠悠之口,最後逼得外界咸認有高度參選意願的新竹市長林智堅,於12月27日晚間公開宣布不會參選新竹縣市合併升格為直轄市後的新竹市長,真是何苦來哉?

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詹順貴

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