混亂時代,不當巨嬰:2022年末對國際局勢的一點看法

劉又銘
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強者做他們想做的事情,弱者只能做他們必須做的事。(While the strong do what they can and the weak suffer what they must)──修昔底德《伯羅奔尼撒戰爭史》

隨著2022年進入年末,拜登總統的第一任期也接近一半。華盛頓政策圈對美國在世界上的地位似乎相當滿意。因為至少,在他們接過川普的爛攤子後,美國民主和世界資本主義秩序都沒有在 2022 年崩潰。從以下國際事態的發展來看,或許真有令他們志得意滿的理由。

首先,烏克蘭戰爭使北歐國家如瑞典和芬蘭紛紛申請加入北約組織(NATO),北約因此比其成立至今的任何時刻都還更加團結而強大。另一方面,美國自冷戰以來對歐亞大陸進行圍堵的德日前線,也都將自己的軍事預算推高至二戰以來的巔峰。分別增加了對美軍事採購,以及與美國的軍事合作。

其次,美國與印太地區盟友的合作也日趨穩健。以日本為中心的QUAD(美國、印度、澳大利亞和日本)繼續發展,有潛力逐步發展成類似北約的組織。甚至韓國總統開始出席北約峰會,菲律賓總統小馬可仕也持續與華盛頓建立更深層的防務關係。

再次,也是最重要的是,俄羅斯、中國和伊朗的獨裁政權流年不利。烏克蘭戰爭把俄羅斯折磨得只剩三分之一條命,中國的經濟因為COVID-19封控的突然解除,持續受到疫情衝擊而黯然失色,伊朗則對本國人的抗議殘酷鎮壓。上述三國的逆風,讓本來風行世界的「威權=效率」模式黯然失色。

但事實真的是這樣嗎?

代誌不是憨人想得那麼簡單

針對上述華府的樂觀氛圍,美國國際關係宗師學者Walter Russell Mead則對這種「聖誕行情」提出了警告。他強調,拜登政府這樣自誇是不明智的。因為烏俄戰爭讓美國沒辦法專注地「重返亞洲、針對中國」;華盛頓讓伊朗重返核協議的規劃也持續延宕;拜登政府無預警的從阿富汗撤軍,是再度以美國外交史上反覆出現的「單邊主義」,強烈驚嚇美國的盟友。

更重要的是,根據Mead的看法,「白宮看世界」的全球形勢大好,並不是因為拜登團隊做對了甚麼;而是因為,美國和平下(Pax Americano),長期為世界各國所認同的自由主義國際秩序一旦受到侵蝕,縱使美國左支右絀,其他國家也會基於「維護穩定國際秩序下的既得利益」,因此挺身而出。這種廣為人知的「制度霸權穩定論」讓美國接替了英國的擔子,扛住了一戰後的世界秩序。

圖片來源:美聯社/達志影像

而上述各地區美國盟友的活躍,無論是芬蘭與瑞典加入北約、德國與日本增加軍事預算,或印度與澳洲抱團,其實都是害怕「美國正在衰弱」成為事實;或甚至,害怕美國國內反覆無常的民意,會再度帶來另一個反覆無常的總統,以及無視盟友的單邊主義外交政策。而美國盟友的恐慌,更揭示了美國國際關係理論與外交政策連動下,經常辯論的議題。也就是,單極、兩極或多極的國際體系,哪個才是最安全的國際體系?

帝國的迷亂:永遠不知道哪一種秩序對自己最有利

對二戰後的美國學界與政策圈而言,美國壓倒性的軍事力量所支撐的「單極秩序」,應該是最簡單粗暴的穩定狀態;退而求其次,美蘇冷戰下雙邊對立的「兩極秩序」,因為核武強權的「相互保證毀滅」邏輯,避免了東西兩大陣營的輕舉妄動。同時,兩大強權對各自陣營內部,也時而進行約束。區域性的衝突因此頂多限定在有限戰爭或代理人戰爭,而不至於上綱成為全面戰爭;但最糟糕的,就是各區域「修正主義強權」四起而形成的「多極秩序」。因為20世紀的兩次次世界大戰,幾乎就是這種,多個霸權國間「重商主義下的經濟競爭」與「軍備競賽下的同盟對抗」所造成的結果。

所以,若是以這種「單極優於兩極、兩極優於多極」的偏好排序為基礎,來看待2022年美國所面對的國際情勢時。實際上,當下這個時間點的國際秩序,縱使不是主流媒體與美中強權矢口否認的新冷戰「兩極秩序」;但也是後冷戰時代,以美國為中心的「單極秩序」,行至「多極秩序」的轉捩點。「一超多強」的世界,可能正在變成「多強壓過一超」的世界。至少印太地區「中國對抗所有國家」的狀況正在成形;同樣的,歐亞地區,則是「俄羅斯對抗所有國家」的狀況也在進行式。對Mead來說,這樣的態勢,對奉行「單極優於兩極、兩極優於多極」的美國而言,無疑是利空大於利多。

當白宮還在額手稱慶「多強壓過一超」時,宗師級國關學者卻警告「一超多強」就要消失,而全球多數媒體與政府卻都在討論新冷戰「兩極體系」成真。面對美國乃至全球這種有關國際秩序「一個事實、各自表述」的認知失調,作為小國的台灣又要如何自處呢?英國國際政治史學者Michael Cox的觀察,或許能給我們一些啟發。

「帝國的痛苦」過於高貴:小國不能凡事只想當個罵罵號的巨嬰

作為一個後冷戰時代的冷戰史權威,Cox在自己今年初甫出版的《帝國的痛苦:從柯林頓到拜登》(Agonies of Empire: American Power from Clinton to Biden)》一書中,特別強調國際關係中個別領導者思想的重要性。透過了解美國總統作為美國,乃至世界領導者的觀點,去看他們對國際關係的影響;也就是一種與國際關係理論家習以為常的「結構影響行為者」模式,完全想法的「行為者塑造結構」模式。希望藉此來分析美國領導人的決定,如何形塑了後冷戰的國際政治。

並且,正如同《金融時報》書評所說的,Cox認為,1990年代至今,是歷任美國總統對一些關鍵國際事件的「認知」(中俄作為修正主義大國的出現、全球反恐戰爭,以及2008金融海嘯),而不是「事件本身的國際權力結構關係」,決定了當代的國際政治環境。

但在這裡,我們的重點並不是《帝國的痛苦》一書;而是把焦點放在今年初,Cox於《倫敦政經學院書評》(LSE Review of Books)中,針對《帝國的痛苦》所做出的補充。在這篇書評中,Cox近乎「勸世」的強調,英國與美國因為作為20世紀共同經歷無數次戰役的同盟戰友;又是同文同種、溝通起來毫無障礙的民族兄弟。所以很多人英國人相信,英國與美國之間存在一種「英美特殊關係」。這種特殊關係,更讓英國人普遍認為,倫敦有一條通向華盛頓的特殊通道。只要透過這個通道,英國就可以影響或形塑美國的外交政策。但Cox在這裡要提醒英國人的是,應該時時對這種「英美特殊關係」抱持戒慎恐懼的態度。

因為根據Cox的歷史研究顯示,在很多情況下,一旦美國下定決心要幹的事情,他們就會幹,根本不會跟誰商量。所以,儘管英國經濟學家、時任英格蘭銀行總裁的凱因斯,在一戰結束時,曾多次懇求時任美國總統威爾遜,取消英國在一戰期間的對美舉債。但威爾遜這個自由國際主義的始祖,幾乎是毫不考慮就拒絕了凱因斯的請求。

同樣的,二戰結束時,美國總統杜魯門面對被納粹空軍炸得滿目瘡痍的倫敦,也是馬上取消美國作為「民主兵工廠」無償提供軍民物資的《租借法案》(Lend-Lease Act)。幾十年後,1980年代,美國總統雷根與英國首相柴契爾夫人縱使同為新自由主義盟友,但柴契爾夫人在她的《授權傳記》中也提到,唐寧街十號的很多重大意見,也經常被白宮忽視。更不要說,今年年初,拜登團隊既沒有跟布魯塞爾,也沒有跟倫敦協商的狀態下,就逕自決定阿富汗撤軍。

Cox上述的歷史觀察,無疑是反駁各種將「多邊主義」視為美國外交政策主流,而特別凸顯美國外交中「單邊主義」的一面。Cox就強調,在上述幾個美國總統的例子裡,杜魯門對取消《租借法案》的說明,是對美國外交政策中的單邊主義,最為傳神的解說。

杜魯門認為,《租借法案》於其前任羅斯福總統通過時,美國的主要動機就不是利他主義或慷慨大方;而是因為,幫助歐洲國家打敗納粹,甚至不用美軍直接參戰,是美國利益的極大化。《租業法案》的通過,為美國爭取了投入戰爭、直接面對敵人之前,無論是輿論或軍事上的戰爭準備。

所以按照Cox的總結,當你擁有巨大權力時,無論別人許可與否,你都可以為所欲為。這是美國作為帝國的特權,也是其他名為盟友、實則為「帝國附庸」的國家,必須認清的事實。在這裡,Cox要做的,並不是批評美國作為帝國的單邊主義,而是要提醒英國人(或台灣人),面對經常迷茫、混亂卻又獨斷的「帝國美國」。必須要認清事實、做好準備,讓自己成為美國極大化本國利益的一部份。切記不可當個「己願它力」的巨嬰,才是吾等附庸的生存之道。

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