當晶片被迫斷供:地緣政治風暴下的台積電

趙君朔
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台灣近日最熱門的話題之一就是台灣最重要,又名列全球市值前十大公司的台積電忽然公開招募有政治經濟學背景的商業情報分析師,至於為什麼台積電這個商業和製造業巨頭會覺得有必要設置專門職位,聘請有政治學博士學位的人來進行資料分析,則是眾說紛紜。

不過如果先介紹美國民主黨智庫新美國安全研究中心(CNAS)於一月底公布的一份政策建議報告:當晶片斷貨:模擬全球半導體競爭的重要內容後,相信會對台積電為何做出這個決定會有更清楚的認識。當然不只是因為這份報告,台積電在二月初也剛被通過晶片法案的歐盟點名,希望台積電能成為在歐盟本土生產晶片的夥伴。

圖片來源:路透社/達志影像

台積電成為舉世焦點

近來世界主要國家的政府和政策研究機構都把目光焦點放在台積電上的主要原因也很容易理解:在十奈米以下的高階晶片市場,台積電的市佔率達到了驚人的92%。在國際間主要大國的競爭以人工智慧、5G、物聯網為主軸的科技轉型期,對高階晶片的需求自然節節升高。但和驅動美國打造二戰後國際政治軍事架構的戰略物資─石油不同,現在能供給高階晶片的工廠只有台積電一家獨大,偏偏台灣又面臨晶片自製能力薄弱但是軍事能力不斷在進化的中共的武力威脅。因此身為世界霸主的美國和其盟邦自然要推出新政策因應。

這就類似冷戰時期為了保護石油的供應充足穩定而問世的「卡特信條」─卡特在1980年1月國情咨文演說中公開宣布會以武力保衛波斯灣的油田對抗外部入侵。卡特的高調宣示是為了因應前一年伊朗發生革命,石油產量掉到只剩革命前的1/4,不巧蘇聯又陳兵數萬在剛剛佔領的伊朗鄰國阿富汗境內,有可能趁伊朗情勢不穩趁機進軍佔領油田。卡特為了增加自己宣示的可信度,順勢成立了美軍中央司令部來維護區域與能源供應的安全。

這個「卡特信條」之後在雷根總統時期又得到補強,因為在1987年伊朗為了報復海灣國家在兩伊戰爭中支持伊拉克開始攻擊這些國家輸出石油的油輪,美國在歷經討論後決定展開摰誠意志行動(Earnest Will Operation),在波斯灣護衛科威特的油輪,但伊朗竟然持續攻擊科威特油輪和護衛的美國海軍,最後美伊雙方在波斯灣的海空進行交火,美軍摧毀了伊朗的大部分海軍,這就是補充「卡特信條」的「雷根保證」─美國會以武力保衛波斯灣的石油出口,抵抗來自區域內外的威脅。

那麼美國為了確保高階晶片能和石油一樣穩定供應已經在國內推動了法案─眾議院2月4日通過的《美國競爭法2022》,預計撥出520億美金推動國內的半導體產業,解決晶片短缺問題。但是即使是已經宣布在俄亥俄州設廠的英代爾工廠也要2025年才能開始運作,而且其製程還無法生產和台積電一樣的最先進高階晶片,萬一在美國國內的高階晶片供給還無法跟上,過去發生的石油供應遭到威脅狀況也降臨在台積電身上時,美、台和美國盟邦要如何因應?這個威脅又會是誰發動的呢?

關於台積電的兵棋推演

這就是為什麼新美國安全研究中心的兵棋實驗室決定針對這個影響到美國經濟與國家安全與世界半導體產業的狀況進行模擬推演,並在結束後發表了報告。這場兵棋推演進行的形式和大致規則會在全文最後以附註的方式說明,因為不先加以說明並不會影響討論報告中最重要的政策建議內容。在模擬了中共在2025年對台積電的三個工廠發動資訊戰,癱瘓工廠運作導致晶片供應暫時斷貨之後,美中台三方持續策略互動直到2029年推演中止後根據三方採行的應對,這份報告給出了以下重要的政策建議。

首先是台灣方面即使遇到晶片暫時無法出貨也不會讓關鍵技術外流,而會持續加強美、中還有其他國家對台灣半導體產業的依賴,因為這樣才能保證台灣的安全。所以報告建議美國政府和半導體業不要對讓台積電的先進晶片製程移轉到國外有太大的期望。為了減低供貨上的風險,比較可行的做法是將供應鏈中比較後端的部分如組裝(assembly and packaging)轉移到美國就好。此外美台也該強化在晶片設計上的合作,因為這部分是整條供應鏈上進入成本較低的部分,而且中共在這部分對美國領先地位的威脅日增。

從模擬中還發現中共不會以傳統的大規模軍事入侵手段來試圖控制台灣的半導體業,而是以各種灰色戰爭的手段如類似對澳洲的經濟脅迫、以市場逼迫技術轉移、重金挖角台灣或是其他國家的半導體人才、對台積電發動資訊戰或是放出影響營運的假消息,甚至對台灣執行海上封鎖等。所以報告建議美國對於台灣安全的評估要改變現在各部會各有其職掌的狹隘分工,造成過多資源掌握在專注於評估爆發傳統戰爭威脅的國防部手上的困境。

比較好的做法是改由國家安全會議來統籌、協調各政府部門對保障台灣安全的規畫,這樣才能強化美國政府發展出預測何種情境下中共會使出灰色戰爭的手段,或是以灰色戰爭手段搭配傳統的武力威脅來影響台灣的半導體業的指標。除了發展出更好的預測指標外,報告還建議萬一台灣的半導體業真的不幸被中共控制,美國政府也要先想好反制之道,如斷掉台積電生產必須的上游化學原材料和半導體設備的供應、主動封鎖台灣的航道讓依賴外部能源的台灣得不到及時供應、把台灣半導體業的人力移轉到美國和其他國家,確保關鍵技術不洩漏給中共以及曾引起台灣媒體小篇幅報導的毀掉半導體製造工廠。

第三是美台間因為政策目標的不協調,會讓中共有機可趁發動灰色戰爭影響台灣的半導體業正常營運。所以這份報告建議美台之間對於半導體和安全議題要經常保持對話,找出因應危機時對雙方都有利的妥協方案,免得發生模擬中出現的因為台灣不願配合美國移轉生產高階半導體的關鍵技術,而讓美國考慮撤回對台灣安全承諾作為反制的緊張局面。

除了美台雙方之外,還應該要納入半導體業發展的重要利益相關國家如韓國、荷蘭、德、法、以色列和印度等。找這些重要的利益相關者進行官方性質的非正式協商(所謂的1.5軌道外交以分別靠學者、退休官員和智庫進行的第二軌道外交)讓各方對於何種中共的灰色戰術足以構成大家協力反制的門檻建立共識,會比美國單邊的行動和制裁更有效。

第四點是延續上一點主張美國應該建立並領導一個由想法相近國家組成的集團,致力於半導體供應鏈的風險分散和安全。這份報告認為川普時期對中共的科技制裁效果不彰,因為中共會改和其他國家合作。但若能改採多邊聯合出口管制和制裁會更有效。

另外建立相近的投資審查標準還能阻擋中共收購先進科技公司的多數股權。這個建立團體的過程還要納入政府之外的重要成員,例如晶片設的的超微(AMD)和高通(Qualcomm)、製造商如台積電和英代爾以及上游的設備供應商艾斯摩爾(ASML)等,這些業內頂尖公司更了解為何要防備中共也是美國要建立一個合作性質更高的研發網路以保持科技領先的關鍵成員。

從以上的四點建議便可以看出,如果美國政府真的開始採行了,那麼台積電即使不主動,也得被動和台灣、美國政府或是三方一起坐下來進行各種議題的協商,而協商的內容已大大超越普通工廠運作或是商業經營的範圍,許多營運上的決策。

為何台積電急需政治學專才

例如要不要進行敏感技術、或是工廠的跨國轉移、如何應對強迫技術轉讓、惡性挖角、政府發動的網路駭客癱瘓工廠或是對岸的政治施壓、如何和各國一起協商定義出集體反制中共灰色戰術的門檻等,都需要有對國安議題、國際政治的強權競爭、政府運作與背後的思考邏輯以及政府間談判技巧有相當了解的國際政治經濟專家,先對各種公開或機密資料進行整理、分析、研判,然後在台積電股東的商業利益和台美雙方國家安全利益間尋找一個適當的平衡點當作協商目標後,擬出不同層次的具體建議和各種協商劇本的詳細推演,這樣台積電高層實際進行談判時手邊才有周詳的備忘錄可參考。

更具體的說,去年四月台積電決定花費28.87億美元在南京設置月產四萬片的28奈米產能的決策就被中共的科技分析師項立剛批評為是配合美國制裁,刻意在中國境內生產低端晶片傾銷來壓制中共本地的晶片生產,因此中共不應該對此放行。像這樣的發言在對岸的政經體系下也很難說一定是該分析師自主的意見,背後也許有官方授意要給台積電壓力來做其他的要求。如果真的是該分析師代表官方惡性施壓,這時有一位有政治經濟學背景的商業分析師便能輔助台積電負責此事的高層來審慎應對。

一方面可以具體評估資料,溫和地提醒對岸在全世界晶片不分高低階產能都吃緊的狀況下,生產本地化即使是由非本國籍的廠商來做也是求之不得的好事。一方面也該私下聯絡美國官方,表示台積電不該為了遵守美國的制裁變成代罪羔羊,要請負責和中共貿易談判的美國貿易代表署將中共以各種理由打壓外商的行為列入紀錄,並在台積電自己隱身幕後的情況下由美國政府幫忙出面暗示美方正密切關注中共是否有更多的不公平商業行為,將列入雙方後續檢討第一階段貿易協議的重要參考,以嚇阻中共得寸進尺。

總之台積電在高階晶片的生產,未來幾年內三星和英特爾都還望塵莫及、一枝獨秀的時期,很多重大決策便無法純粹從商業和股東的利益去考量,還要對各種因為地緣政治形勢緊張可能引發的多方政治壓力做好準備,幸好台積電優良的管理團隊已經意識到需要有國際政經背景的新血加入,才能幫助最高層做出更周全,兼顧商業之外面向的決策,讓這座台灣的護國神盾順利在強權競爭的險惡航道上順利前行。

備註: 這場兵棋推演的內容因為太過敏感,所以報告中只是概述了進行的規則,對於具體進行的過程和美中台三方的出招應對沒有寫在報告中。這場兵棋推演的開始是設定在2025年的1月,背景是美中之間以經濟和爭奪科技資源為中心的競爭越來越激烈。台積電忽然有三家工廠的產線回報有問題不得不停止全部的生產,工程師發現是生產高階晶片的程式碼被破壞,但不確定是故障還是遭到網路攻擊,結果造成晶片被迫停產兩個月。

參與推演的三個玩家要制定策略來處理危機並在競爭中占上風。三個玩家分別是美國(藍隊)、中共(紅隊)和台灣(綠隊)。美國隊假設是由政府的跨部會任務小組成,中台兩隊假設是由各自的協調性質的委員會組成。主辦單位新美國安全中心提供這三隊初始的兵棋推演情境和各自政策的優先目標順序。

為了在接下來假想的一年期間執行他們決定採取的策略,這三隊要設想出一連串外交、訊息、軍事、經濟和民間性質的動作。這些動作都針對某種目標,目標可以是人、組織或是某國內進行的一種程序。每隊還需要說明他們行動想要發揮什麼樣的效果,例如中共隊可以選擇進行針對台積電工廠的空氣系統發動網路攻擊來阻撓2奈米的晶片製造。

各種行動是要影響兵棋中設定的五種指標:公眾情緒、科技水平、財務的健全狀況、(晶片)產出、(晶片)需求。這五個指標會因為各方採取的行動產生增減,增減會相應反映在各隊資源和能力的變化。行動的成敗則是由扮演裁判的主辦單位兵棋實驗室判定。各隊可以選擇獨自動作或是和另外的參賽者合作。聯合行動由於資源較多、投入的努力程度較高所以達到效果的機會較大。

除了其他參賽者的行動,三隊還需要處理隨機發生的事件,這類事件是由這三隊參賽者之外的行動者引發的,這類事件會帶給三個玩家額外的難題和進行決策上的限制。

假想的每一年結束,裁判會做出判定並把行動的結果以及額外發生的事件通知各隊。這樣的模式會持重複四次直到預想中的推演時間在2029年結束。整個兵棋推演只進行了一次,參與的玩家數目是固定的。所以只產生了某種特定結果。

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