看不見煙硝的戰時內閣終結:蘇貞昌時代內閣對總統權力及後繼者的影響

林子堯
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蘇貞昌內閣極有可能在立法院會後宣布改組(:作者於1月16日投稿,行政院長蘇貞昌於1月19日晚間宣布請辭),有關新任閣揆成多日媒體頭條。由於從2019年蘇內閣上任以來,先是在敗選低迷的氛圍中,展現魄力有為的一面,親上火線定調許多爭議。總統順利連任後本有傳出可能功成身退,但隨著武漢肺炎疫情開始,蘇貞昌帶領的內閣團隊繼續保持一段強勢領導的時代。

圖片來源:翻攝自蘇貞昌臉書

蘇內閣等同於戰時內閣

這是拜一個罕見的戰時內閣(War Cabinet)所賜,台灣進入沒有煙硝但動盪的戰爭時期,蘇內閣獲總統充分授權得以快速決策。但隨九合一大選落幕,必然也有一定政治責任必須扛起,蘇內閣領導國人度過特殊武肺時期,功過都已載入史冊。後蘇貞昌時代,後繼內閣團隊又要如何應對新的變局,將是民進黨後蔡英文時代,必須要審慎以對的首要任務。

戰時內閣在西方民主國家,並不是一個罕見的名詞。包含戰時總統(Wartime President)、戰時內閣(War Cabinet)皆廣為人所知,在歷史上也不斷出現,其中又以二戰時期最為知名。例如羅斯福總統執政時代,美國創下罕見打破連任只能一次的民選總統任期,羅斯福的權力地位在二戰時達到顛峰,讓他成為歷史知名的戰時總統,可以不經國會批准狀態下,執行許多較為爭議或應該要有國會授權的政策。這其中關鍵當然是因為戰爭特殊時期,羅斯福滿意度達最高峰,國會、媒體皆不攖其鋒。

另一個著名案例,當然也就是英國首相邱吉爾在1940年5月至1945年5月所組成的戰時內閣(Churchill war ministry)。先是解決了1940年一度出現的內閣危機,在張伯倫辭職後,邱吉爾的戰時內閣解決了英國紛亂不止的戰爭態度,成為全面對德作戰的態勢。相關決策過程,可以參見電影《最黑暗的時刻》(Darkest Hour)。戰時內閣最大的特色也是,權力比平和時期大的許多。

但戰爭勝利的邱吉爾內閣,在1945年7月卻輸掉大選,讓邱吉爾不得不說出:「對他們的偉大人物忘恩負義,是偉大民族的標誌。」(Ingratitude towards great men is the mark of a strong people.)。這句話的背後深意與心境,或許蘇貞昌能有所體會。事實上,也不是只有英國,羅斯福死後帶領美國打贏二戰的是杜魯門總統,但美國人民並沒有因此讓他高枕無憂,1948年美國總統大選杜魯門經歷一番苦戰才勝出。而這就是民主,我們沒有任何人能命令選民,要感激政府的付出。甚至回頭來看,難道民意真的沒有給予施政成功的政府掌聲嗎?還是我們其實忽略了什麼,才讓乍看威風施政的背後,其實已經與民意漸行漸遠。

民眾在疫情期間曾給予蘇內閣極好評價

從下方所列的兩個圖示可以看出,蘇貞昌院長在2019年1月接任之後,施政滿意度就一路攀高,從最低的3成,一路到武漢肺炎初期來到近6成,這應該是台灣總統民選以來,滿意度曲線最特殊的行政院長。這裡告訴所有執政者的是,人民是會肯定並且感謝,帶領全民走過一段特殊、相當於戰爭但沒有煙硝的時代。甚至在2021年四大公投中,蘇內閣在外界的不看好下,堅持正面對決成功擊敗國民黨提出的四項公投案,為自己的內閣執政正當性再下新頁。

圖片來源:美麗島民調(統計至2022年12月)
圖片來源:台灣民意基金會民調(統計至2023年1月)

然而,從2022年4月以後,台灣的本土疫情逐漸一路攀升,從0確診一路上升至數千、數萬例,雖然蘇貞昌的施政滿意度沒有因此雪崩,但確實開始出現正反交叉。直到九合一敗選之後,執政已經近4年的蘇內閣團隊不滿意度創新高。這代表二個意義,一個是過去宣稱的疫情特殊時代,隨著政院逐步解封後,全民也希望能盡早擺脫這時期。而蘇貞昌在位的一天,似乎就象徵疫情的陰霾還沒走完。另一點當然也是蘇內閣可能低估民意對確診的感受,這是戰時內閣為了應戰,很容易忽略的問題。

新的內閣必然得與總統協調並進

另外值得注意的是台灣並非內閣制國家,在憲政實務上,其實是偏向總統的半總統制。但從2019年以來,我們可看到鎂光燈全在蘇貞昌身上,甚至過去大家常認為需要待總統拍板的政策,幾乎行政院宣布就一錘定音,整個憲政體制儼然成內閣制。不過就在敗選後,蔡總統迅速召開官邸會議,進行一系列政務,接著又宣布兵役重大改革,再到稅收超徵議題,外界似乎逐漸看到府院不同調跡象,也象徵這戰時內閣已經告終,權力已經被收回。

若蘇貞昌沒有卸任,新的蘇內閣也將不再是過去的戰時內閣形象,在權力運作的節奏上,必須回到和總統府的角力。但若換上新繼任內閣團隊,那就真的是千頭萬緒,不但權力已經不如戰時內閣那樣強大,處處必須和總統協調,同時又要在民進黨敗選後快速回應民意,展現強大的行動力,一旦民意不買單,滿意度雪崩力道可能只會更勝蘇內閣。

但這仍舊是民主國家的常態,時間到了再不願也只能接受,唯有對民意時常保持謙卑,才能獲得人民信任。就如邱吉爾另一句名言:「酒店關門時我就走」(I leave when the pub closes.),蘇貞昌曾引用過邱吉爾的名言自勉,如今或許該重新咀嚼這段話背後的深義。

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