稀釋的人力資本與臺灣的高等教育困境

林凱衡
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大家都知道,台灣的高等教育人口比例相當高,在全球排名相當前面。依據教育部2015年的統計資料,臺灣25-64歲人口接受高等教育的比率為46.7%,跟OECD國家相比,僅次於加拿大(55.2%)、日本(49.5%)和以色列(48.8%),而25-34歲人口接受高等教育的比率為71.6%,甚至比OECD國家比率最高的南韓(69%)還高。

圖片來源:翻攝自華視新聞YouTube頻道

但同時,我們的高等教育人均經費跟國際比較卻是偏低。2015年臺灣大專以上的生均經費為1萬2,132美元,OECD國家的生均經費則為1萬6,756元

綜合大量的人口接受高等教育,平均的生均經費卻又偏低這兩個現象,可以說台灣的高等教育特色就是重量不重質,教育年數雖高,其實卻是稀釋的人力資本。之所以會有這個特色,主要有三個制度原因,分別是:以私立學校為主的高教擴張、學費控管,還有鼓勵入學的補助政策。

以私立學校為主的高教擴張

首先,臺灣在90年代高等教育的擴張是為了降低政府的財政負擔,所以主要以私立學校,這明顯是一種降低政府財政負擔的策略。當時政府為了回應民間教改運動中廣設高中大學的要求,教育部長吳京因此提出兩條國道概念,將許多既有的專科學校逐漸升格為技術學院或科技大學,這些學校多半都是私立學校,所以可以看到接下來的30年,就讀私立大學的學生人數成長的趨勢遠比公立大學多而且快。1981年的私立大學學生數為9萬5,466人,公立大學學生數為6萬2,715人,到了2012年,公立學校學生人數則為28萬348人,成長約5倍。私立大學學生人數成長接近8倍,來到75萬7,693人(圖一)。

圖一、公立與私立大學學生人數變化(1981-2020)。圖片來源:教育部統計處/作者提供

這種擴張私校的策略,雖然能降低政府負擔又能快速讓學生與學校成長,卻使得臺灣的高等教育公共支出經費偏低,比較台灣與OECD國家的高等教育公共支出比例,台灣的高等教育公共支出佔GDP的比例,長期都只有0.7-0.9%,但是OECD國家的高等教育公共支出,平均佔其GDP約1.1%左右(圖二)。這表示我們的高等教育擴張屬於廉價的擴張。

由於這些升格的學校幾乎都是私立技職校院,從技專校院學生的分攤經費和獲得補助款的比率,可以看到這些學校獲得的政府補助很少,從這點來看,說私立學校瓜分了高等教育資源並不公允,實際上高教擴張再製了高等教育資源的不平等分配。

圖二、台灣與OECD國家高等教育公共支出佔GDP的比例(2002-2016)。圖片來源:教育部統計處/作者提供

學費控管

其次,臺灣的大學學雜費是高度受到政府控管的,透過控管,可以讓更多人有機會就讀大學,一般而言公立學校每年大約是4萬2,140-6萬520元左右(不含醫學院),私立大學學雜費大約是公立大學學雜費的兩倍左右,每年大約5萬8,000-11萬3,828元左右。由於學費收入佔公立大學大約10%-20%,但是對私立學校而言則佔其收入的60%-70%左右,所以學費控管對公私立大學的收入影響不同,私立大學確實受到較大的影響。

例如從師生比來看,學雜費控管使得私立學校的教師教學負擔重,教學品質低落,例如2017年私立學校平均的生師比為24.93人,遠大於同期OECD國家高教總體生師比16.1人。更不用提像是教學助理這一類的教學輔助人力,公私立學校是遠遠不同的。

於是控管學費的政策就面臨了兩難,一方面是控管學費降低了大家就讀大學的門檻,一定程度也犧牲了私立學校的教學品質。另一方面,調漲學費會衝擊就讀私立大學社經地位較為弱勢的學生。而這個問題的結構根源仍然是採用擴張私立學校來補充高等教育這種廉價的手段所導致的後果。

鼓勵入學的補助政策

最後,台灣有許多就學補助政策支持學生就讀大學,包括入學貸款利息補貼、學雜費減免,還有清寒助學金,這些補貼都有助於維持高教的入學率。近5年上述這三項政府支出,大概每年加總都在100億元上下(表一),大約佔政府高等教育總預算約1/10。(2021年的高教預算為1002億元,資料取自林曉雲,2020/11/9,高教展望》明年高教經費破千億 占近4成)這些補助大約支持約20多萬名學生就讀大學(表二)──這裡無法精確得知每個學生各自接受過何種就學補助。

不過同時也要注意到,這種補貼屬於一次性的,也就是只幫助學生進入學校,但無法改善學校的教學品質,而大部分申請學貸利息補貼與學雜費減免的學生,主要也是進入私立學校就讀。

表一、學貸利息補貼、學雜費減免與助學金支出加總(2015-2019)

 學貸利息補貼學雜費減免助學金總計
201539.465.3912.01116.8
201653.1264.4810.96128.56
201746.3761.898.93117.19
201826.9561.67.9596.5
201931.159.656.8897.63
資料來源:整理自教育部統計處、立法院預決算知識庫。(單位:億)

表二、學貸申請人次、學雜費減免人次與助學金受惠人數(2015-2019)

高中以上申貸人次學雜費減免人次助學金受惠人數
201554963325286284903
201652142824870478301
201748875523992464837
201847235123368158999
201945599622683752359
資料來源: 整理自教育部統計處。( *人次為上下學期合計、 **此表格助學金受惠人數包括政府補助與學校自籌)

結論

台灣高等教育因為建立在重量不重質的結構上而進退兩難,擴張私立學校、控管學費和就學補助都是雙面刃,雖然有助於大量人口獲得高等教育,卻無助於改善其就學品質。用直白的說法就是讓許多學生接受品質沒那麼好的高等教育。看起來接受高等教育的人很多,人力資本看似充沛,可是其實卻是灌水稀釋的結果。這表示我們的高等教育投資不僅不夠,投資的方式也有待檢討改善。

如果要突破上述人力資本的稀釋困境,首先還是要繼續擴張高等教育的公共支出,臺灣與OECD數字的比較已經指出,台灣政府投入高等教育的GDP比重還是比OECD大概少了0.2%-0.4%,以2020年的高教經費約1000億來看,要追上這個標準還有200-500億元的空間需要努力。其次,這個財政支出目標應該要避免一次性的消費補貼,而集中在:1.增加大學的教研人力與薪資。2.提高學校的常態補助,降低學校對市場資金和競爭補助的依賴。3.強化高等技職教育。

從中美貿易戰到武漢肺炎,世界供應鏈重組使得近年臺灣的經濟戰略位置重新受到重視,製造業的業績大幅成長也帶來更寬裕的政府稅收,更應該把握這次機會彌補過去政府高等教育投資不足的問題,為臺灣的下個世代做更長遠的投資規劃。

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