總統赴立法院國情報告對憲政體制的衝擊？

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近日，因為民眾黨、國民黨總統候選人柯文哲與侯友宜相繼提出，總統應赴立法院進行國情報告，有關憲政爭議的質疑，成為近日攻防焦點。相較於我國目前運作的半總統制，總統在憲政定位上不向立法院負責，而是由行政院長面對國會。如今各黨拋出國情報告，背後更深層的原因，應該是希望讓總統能更貼近民意，能夠向國會負責。然而真正該做的其實是憲政改革，要不就讓總統制或內閣制，成為我國憲政體制，讓真正的首長面對國會。

在過去憲法規定，總統由國大代表選舉產生的年代，總統確實需要到國民大會進行施政報告。然而，在90年代修憲後，我國正式朝向半總統制運作，特別是行政院長的國會同意權刪除之後，半總統制次類型運作上，總統優勢的運作已經是學界與實務界的共識。詳情可以參考《民主台灣與總統直選》論文集，內有台灣歷屆總統與行政院長對憲政運作的觀察，總統優勢的運作與憲法規範的扞格，已經是實務共識。

但我國憲法規範的特殊之處在於，總統為人民直選，是行政團隊中，扣除副總統外唯一由人民賦予權力的首長。行政院長到整個內閣團隊，根據憲法第 56 條：「行政院副院長，各部會首長及不管部會之政務委員，由行政院院長提請總統任命之。」整個內閣的權力來源都是總統。

但根據第58條：「行政院設行政院會議，由行政院院長、副院長、各部會首長及不管部會之政務委員組織之，以院長為主席。」主持內閣會議的是行政院長而非總統，因此實務運作上，總統若要影響政策，只能藉由兼任黨主席或在國安會議上邀請部會首長列席，抑或是以各種定期聚會的五人小組、九人小組或行政立法協調會報等方式來處理政策。而社會多數時候也會默許這樣的運作，關鍵原因就在總統是由人民直選，自然就必須要為重大政策負責。

最怕出現「超級總統制」

因此，若要讓這樣長期的非制度運作制度化，使得總統能定期到立法院國情報告，在國會角色常態化，依現行憲政運作下，最怕的是出現比總統制權力更大的「超級總統制」。因為筆者相信，按照目前立法院實務運作及氛圍，不可能讓總統只去國會行禮如儀的朗誦報告，也就是如同美國國會的總統國情咨文演說（State of the Union Address），這個部分甚至可以細分三點來看。

首先，總統的國情報告很可能會是涉及對國會的優先法案、立法議程進行呼籲，讓總統的手進入國會成為「公開慣例」。但憲法對於總統權力的定位，可不包含對立法權負責。目前這項權責是行政院，假使總統行使這項權力，未來行政院長角色必然更顯尷尬，但這問題在美國不存在，因為美國總統本身就是行政權的領導。

再者，依照目前歷次黨團爭論焦點，從2004年陳總統、2015年馬總統願赴國會報告，多數被封殺的理由，都在於朝野對問答方式有質疑。按照憲法規範，總統不宜對立法權有太多「檯面上」的影響力，假設採取即問即答方式，很容易總統每句話都是政策，必定影響立法與政策進程，那行政院長功能將更被弱化。

另一方面，總統的詢答一定是各方關注焦點，想必全體立委都登記發言機率極高，按照目前每周只有二、五召開院會方式，很可能光總統詢答就耗費數周。必然壓縮到行政院長對國會詢答時程，甚至可能將在法定會期內無法完成詢答，屆時不只憲政運作紊亂，恐連國家大政運作時程都受阻。

結論：根本之道應該是修憲讓總統權責相符

當前我國憲政運作最大的問題，其實不在於立法院國情演說，而在於如何讓最具有民意授權的總統，能夠完整發揮行政實權、並讓權責相符。不管是朝向總統制，由總統取代行政院長領導內閣、內閣制直接由國會議員兼任閣揆，或是仿造當前老牌半總統制國家法國，由總統主持內閣會議，上述都必須要透過修憲才能夠實現。

而只有讓總統權責相符，總統兼任黨主席或在總統府召開各種名義的會議，才能盡量減少。否則未來若不更動憲法規範下，讓總統將影響力進入國會，甚至若開啟即問即答的質詢先例，恐怕才會帶來憲政災難，國政運作恐更窒礙難行！

作者為台灣大學國發所兩岸組碩士