罷免是人民的權利,還是政客的武器?

李中志
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台灣進入2022年的第一場政治大戲,就是1月9日在北五選區的林昶佐罷免選舉與同日在中二選區因陳柏惟被罷免成功而舉辦的補選。結果林昶佐的罷免票以未達25%門檻保住立委,中二選區也由倉卒參選的林靜儀擊敗盤根錯節的在地顏家勢力,相當不容易,延續陳柏惟傳奇。連同去年底的四案公投,國民黨一敗塗地,至今黨內風暴未已,可謂自作自受。以國民黨之惡,立刻解散也不足惜,但這套罷免制度是否得宜,恐怕才是我們要重新檢討的重點。

圖片來源:翻攝自華視新聞YouTube頻道

國民黨仍有濫興罷免案的可能

其實,若非國民黨氣弱,加上台灣進入另一個選舉期,藍營再提罷免亦非難事。相對的,綠營也有人主張發動罷免藍營民意代表,以戰止戰。很顯然的,這樣的罷免機制若成為政黨惡鬥的武器,惡性循環,台灣豈有寧日?然而現行《選罷法》是民進黨執政後修出來的,儼然是一項民主政績。何況民進黨又經歷罷韓成功,取回高雄市府,要實質受惠的民進黨出來反對原先的主張,似乎頗難啟口,這也是國民黨敢理直氣壯大搞報復性罷免的原因。

最難堪的要算時代力量,當初黃國昌以極盡羞辱之能事反對設立25% 門檻,自己卻在2017年的罷免案中以未過門檻保住立委,面子掛不住,不太可能出力主張廢罷免法。出身時代力量的林昶佐亦然,雖已脫黨,這次也是以門檻護身,難免被討厭時代力量的網民奚落,只能保持低調。

然而經過這兩年一齣接一齣的罷免鬧劇,再修《選罷法》的呼聲四起。除了唯恐天下不亂的國民黨外,有一股重新提高門檻的看法。昨是今非,這或許是最簡單的辦法,然而增加罷免成本未必符合目前的民主潮流。持平而論,若比較各國的罷免門檻,25% 的門檻並不算太低,然而各國的罷免程序差異頗大,政治環境也不同,簡單比較門檻並沒有太大的意義。個人認為,我國《選罷法》最大的問題不在門檻,而在於罷免的對象與選制不分,是一種完全扁平的罷免法。

罷免案問題在於罷免對象與條件不公

國民黨常以雙重標準來譏諷綠營,指控綠營積極參與高雄市長的罷免案,對罷免結果喜形於色,但當面對同為綠營的立委罷免案時,卻呼天搶地,期期以為不可。不可否認,這是人之常情,國民黨何嘗不是?但若能跳開政黨立場,我們或可較理性來分析罷免這項直接民主的權利。簡而言之,地方首長與民意代表的權力有截然不同的性質,人民相對應的制衡權力是否也該有所區別?這毋寧才是我們看問題的切入點。

首長有積極的行政權,濫權或不作為對人民有直接與立即的傷害。例如高雄市長韓國瑜,恐怕連藍營也不願意在疫情燃燒之際,由幾近胡鬧的韓國瑜來把關防疫。這是何以罷免韓國瑜能開出近94萬張同意票的原因,遠遠超過25% 的罷免門檻。國民黨難堪之餘,不思檢討,卻夾怨報復,立刻對綠營民代發動一連串罷免案,前後計有兩名市議員(王浩宇、黃捷)與兩名立法委員(陳柏惟、林昶佐)。王浩宇與黃捷雖是市議員,但是具有全國知名度的指標性人物,罷免的政治效應自然立刻成為藍綠對抗。

民意代表的權力不似首長的行政權,是消極的監督權,政策的審議也以議會的多數決呈現。以至於個別民意代表對整體選民的傷害較為間接,也無急迫性。不管對王浩宇與陳柏惟的言論再怎麼不滿,出了議會,能對深藍與少數統派選民怎麼樣?就算認為他們的台獨言論過於激進,奈穩扎穩打的執政黨何?議會中的少數言論,不正是我們要制度性保護的對象嗎?何況「抗中保台」豈是少數言論?事實上是少數深藍綁架多數。退一萬步,若民代真的不適任,考慮罷免的社會成本,何不由頻繁的定期改選淘汰?

另一方面,我國民意代表的選制也不統一,地方議會選舉採多席次制,而國會選舉則又採單一席次制。兩者卻適用一樣的罷免程序與標準,其不合理性顯而易見。例如桃園中壢選區,2018年有21位參選人,爭取11個席次。王浩宇獲得第三高票,漂亮當選,但也只囊獲8.68%的選票,兩年後卻要單獨面對全區選民的罷免。光投給國民黨的選票就多達43.3%,衝破25% 門檻並不意外。結果不出所料,選民投出25.8%的罷免票 , 王浩宇慘遭罷免。

一如去年底落幕的公投四案,從王浩宇到林昶佐,這四起罷免案的起心動念,無關個別議員的問政表現,目的只是引發全國性藍綠對抗,騷擾防疫期間的政治穩定。正如國民黨主席朱立倫在成功罷免陳柏惟後的註解,「抗中保台,一定罷免」,其心可誅。儘管這四起罷免案毫無正性,王浩宇、陳柏惟仍然落馬,而黃捷、林昶佐驚險過關。若以結果來看,罷免方一半的機會得逞,這還是民進黨以全黨之力,搞得兵疲馬困的戰果。對在大選中潰敗的國民黨而言,這樣的投資報酬率不低,也難怪趙少康認為國民黨是小贏。

英美早期嚴限罷免制

其實關於罷免權濫用的副作用,政治理論的討論早已汗牛充棟,我國的亂象不算意外。若觀察民主政治的發展史,由公民直接罷免的制度並不是因應選舉而產生的對等權力。從羅馬帝國到中世紀的王國,並無普遍的選舉,但都有罷行政官的機制,讓人民在必要的時候,有機會藉罷免對抗帝國或國王指定的官員,但近代民主政治的發展反而朝向限縮人民直接罷免的權力。

隨著現代國家的出現,現代民主政治的思潮在十八世紀大西洋的兩岸分別展開冗長的辯論。當時英美的政治理論家並沒有追求陳義過高的烏托邦,如柏拉圖的《理想國》或中國「天下為公」這種空洞的理想,也沒有簡單複製雅典式民主,大幅修正源自古希臘城邦政治與羅馬共和時期的古典民主理論,對直接民主採取小心謹慎的態度。

例如英國國會經過超過百年的改良,在十八世紀確立了現今樣貌的內閣制,以代議政治來確保民意的表達與執政者的有效治理。除了頻繁與定期的國會改選,英國並沒有保留在雅典式民主裡常見的罷免與直接創制或複決的機制。美國亦然,獨立後在制憲會議上,聯邦論者花費了許多力氣說服制憲代表防範失控的直接民主,確立憲法的權威與司法對民意立法的審核權。

簡而言之,英美這兩個分別為內閣制與總統制典範的國家,為了有效隔離直接民意,防範民粹主義綁架國家,走向暴民,以司法獨立與代議政治來節制行政與立法獨裁。事實證明,後起的民主國家若以直接民主之名,輕忽代議政治與審議式民主(deliberative democracy)的重要,往往要付出慘痛的代價,例如法國大革命之後的暴民政治,又如德國百年來在民主與極權之間徘徊,更不用說20世紀的共產革命,獨裁者與暴民結合,天下焉能不亂?

然而對直接民主的疑慮並沒有說服所有的人,例如起草美國獨立宣言的傑佛遜與權利法案之父梅森,主張以更直接的民主來監督政府與制定政策。反聯邦黨人普遍認為聯邦憲法取消原本在《邦聯條例》中的罷免機制(但從來沒有動用)是一大敗筆,甚至成了部分制憲代表反對簽署的原因。

孫文對選罷的想法可能源於美國「進步時期」

美國聯邦憲法通過後,美國安於沒有直接民權的代議式民主,要到19世紀末、20世紀初的所謂「進步時期」(Progressive Era),直接民意的思潮再度興起。許多州修改州憲,讓人民擁有罷免、創制、複決等直接民主的權利。目前有19州能罷免州級的民選公職,全是在這個時期引進的。然而這個思潮並沒有撼動制憲者排除罷免聯邦參眾議員的理論。

孫文三民主義的思想也是在一個時期形成。筆者大膽假設,孫文主張人民有選舉、 罷免、創制、複決,應該是受美國「進步時期」思潮的影響。然而孫文沒有看到的是,除選舉權外,其他宣示的性質遠遠高於實際執行。同樣的,中華民國的制憲者將此孫文思想寫入憲法,尊孫的意味也遠遠高於政治實踐。南京憲法並無對罷免、創制、複決具體規範,相關的法律也一直未定,或窒礙難行。直到近年《公投法》與《選罷法》修定,我國往直接民權再邁一步,但對我國的政治發展卻是負面的。

回頭檢視我國的罷免史,依據維基百科上的資料,從戰後到2016年大幅降低成案與罷免門檻前,時間橫跨超過一甲子,但只有八例成功的罷免案例,且全部為鄉鎮市民代表。市民代表以上的民選公職,基本上沒有罷免的可能,然而越高層級的罷免活動,儘管明知不可能成功,越有政治上的意義,很容易拉高到意識形態的對抗。以至於民主化後,各屆立委都有許多人面對罷免案,第二屆達九人之多。諷刺的是,多是綠營發動。馬英九執政後期更掀起一陣「割藍委」運動,但全部鎩羽而歸,這才引發民進黨執政後的修法,堪稱錯誤的一步。

當代各國的罷免案增多,是與民粹興起有關

放眼世界,各民主國家對罷免的看法和實踐和我們一樣嗎?罷免的浪潮真的是世界潮流嗎?這些問題並不好回答。若以美國來看,的確有此趨勢。根據 Ballotpedia的統計,2021 年全美國有 535 位官員面對罷免,相對於2020年的301位與2019年的233位。罷免案件明顯大幅增加,但成功被罷免的官員人數不升反降,只有25位官員被成功罷免,不到過去年平均的一半,大有為罷免而罷免的味道。不少人將這個現象歸咎於2020大選騷動的後遺症。

去年全球最矚目的罷免案件是加州州長的罷免案,2020年二月提出罷免案,表面上是不滿州長的防疫措施,事實上是配合大選的政黨惡鬥。共和黨動員收集了超過160萬的簽名成案,至去年九月投票截止,投票率高達58%,投出近1300萬張選票票,但有高達六成反對罷免而失敗。加州曾在2003年成功罷免州長,由著名影星阿諾史瓦辛格繼任 (加州州長罷免必須同時列出繼任者候選人的,若罷免成功,由得票最高者繼任)。

其實加州州長面對罷免是家常便飯,過去一百年來州民對州長發動55次罷免,但只有上述兩次成案。阿諾史瓦辛格繼任被罷免的州長後,自己就面對了三次罷免案。加州對罷免情有獨鍾,然較之我國孫文影響,仍瞠乎其後。加州憲法也是在「進步時期」修訂,1911年修後給予州民罷免州級的民選公職,至今累積有179次罷免聯屬,但只有11次成案,6次成功罷免。

美國的確是罷免大國,加州又是罷免大州,然而從加州看美國並不準確,只有約30州能罷免地方公職,19州能罷免州級的民選公職,大多數的州並無罷免州長、州議員的機制。從美國看天下也不準確,歐洲各國的罷免選舉相當稀少。即便是直接民主最成熟的瑞士,早在19世紀就確立罷免機制,但幾乎沒有罷免活動,對瑞士政治的影響力趨近於零。根據瑞士學者Yanina Welp統計,自1846年算起,長達超過170年來,瑞士只發動過12次罷免,4次成案。

日本是民主國家中僅次於美國的罷免大國。根據同一個統計,日本的政客在戰後發動過超過1200次的罷免案,近400案成案。根據學者分析,日本之所以罷免頻繁,是因為其他民主機制失靈,如倒閣不易,罷免成為倒閣工具。其實真正讓人眼珠掉出來的罷免大國是祕魯, 1997至2013 之間,祕魯政客一共發動超過兩萬次罷免,5303次成案進入罷免選舉。政客把罷免當成選舉失利的儀式,全國無時無刻不在罷免,是一個民主政治完全失靈的國家,想必不是我們要效法的國家。

英國的例子較為特殊。自17世紀慢慢形成現今的議會制度以來,原本在2015年以前沒有任何罷免機制,大小官員與議員依循定期改選遞換或淘汰。英國政治理論家一般認為罷免制度不適用於內閣制,倒閣或解散國會才是在定期改選之外,處理政治衝突的最後手段,屬於集體的政治競爭。至於個別的無良議員,若已傷害國會聲譽或妨礙國會運作,則由國會(下議院)決議停權或驅逐即可。這是始自18世紀的議會,相當傳統的做法。

直到2010年爆發40名國會議員集體濫用公款醜聞,多名國會議員還遭到判刑,全國鬧得沸沸揚揚,而國會卻不做處理,引發全國的不滿。醜聞之後緊接的大選,各黨派礙於憤怒的輿情,在大選中不敢反對制定罷免機制。選後朝野形成共識,在2015年通過《國會議員罷免法案》,讓國會議員(MP)成為英國唯一可以罷免的公職,與美國剛好相反。至今已發動四個罷免案,一案未達選民10% 門檻,兩例成功,一例目前待決是否進入罷免投票。

英美對中央級民代的罷免極度嚴格

要注意的是,罷免的事由非常限縮,明文例出三種可受罷免的理由。第一種情況是犯罪受徒刑宣判定讞(特指一年以下,一年以上徒刑原本就自動失去MP資格,無罷免需要);第二種情況是受國會停權14天以上;第三是濫用國會資源與經費。而最重要的,罷免案必須由國會發動,有罷免法後仍有許多MP已符合啟動罷免的條件,但國會決定不予受理。也就是說,英國的做法仍然比較像由國會驅逐不適任議員的傳統,只是交由人民複決。如果罷免成功,被罷免者仍可立刻加入補選,所以實質意義是重選,只是可能失去原政黨支持。

多數英國人對這樣的罷免法並不滿意,意見領袖往往站在民粹的立場主張大幅放寬罷免門檻與對象,但政治理論家不做如是觀。就算在罷免大國,美國對罷免的看法也相當分歧,固然有19個州的州民能起對州級公職的罷免,但至今沒有對聯邦參眾議員的罷免辦法,甚至有參議員的罷免活動,還在聯署中就被各州的最高法院以違憲勒令停止。也許我國的最高法院諸公也該說說話了。

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