美國聯邦制度是彌合還是擴大國內的分裂?

劉又銘
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今年五月底,英國《金融時報》專欄作者Edward Luce行文下了個聳動的標題「美國是否正在走向內戰」該文介紹了幾本描述美國內部嚴重分裂的書籍,其中有預言小說,也有非虛構寫作。文中甚至斷言,美國「距離國家危機只差一場大規模暴力行動」。根據Edward Luce的說法,美國國內黨派與種族身分的政治認同與投票傾向割裂,越來越涇渭分明。共和黨選民都是鄉鎮白人;反之,民主黨的支持者則完全是城裡人和多族裔選民。

這種內部極端的雙方對立,讓托克維爾所謂「充滿活力而健康的美國民主」正在消失。敗選政黨作為「忠誠反對派」的老派美好已經不復存在。2022年的民調顯示,無論是共和黨還是民主黨人,都有三分之一以上的雙方支持者相信,「為了達到政治目的而訴諸暴力是合理的」;但在2017年,也就是川普上任的那年,兩黨支持者大約都只有十分之一支持這種「選不贏就翻桌」的做法。對Edward Luce來說,美國中情局於1990年準確預測南斯拉夫可能會快速解體的原因,成為了美國的現世預言。因為中情局觀察到,南斯拉夫的內部政治,已經「不問是非對錯,只剩民族鬥爭」。

共和黨大象和民主黨驢(右)。圖片來源:美聯社/達志影像

聯邦制作為美國的立國基礎

近期,英國《經濟學人》同樣觀察到了這種美國內部民意的高度分裂,並且從「聯邦主義」與「聯邦制」的特色來分析這種分裂。根據《經濟學人》的分析,美利堅合眾國(The United States of America)作為一個「states的集合」,我們雖然在中文裡將state翻譯成州,但若是按照英文的語脈,state其實就是國,而「美利堅合眾國」正是在美洲大陸上由諸多「國」所形成的「國家聯盟」。從最原始的13個從英國獨立的殖民地開始建國,為了避免這13個新興獨立國家所構成的聯盟瓦解,但又希望同時保持各國的自主性,因此才有了美國建國先賢所創造的,一種全新型態的政府形式。華盛頓從此成為聯邦政府的所在地,聯邦與州(states)之間形成了一種既統轄又制衡的緊張關係。

這樣的關係,以《美國憲法》為基礎,根據美國憲法之父麥迪遜的說法,聯邦制既統合了各州,又同時維持了各州的區隔性,因此黨派領導人流於暴政或民粹時,這種負面的影響只會在各州內點燃火焰,無法野火燎原的蔓延至其它州。但這種聯邦與州之間存在的「既統合又區隔」的矛盾關係,放眼全世界同樣施行聯邦制的國家,還是有著獨立建國以來強烈的「美國特色」。

因為相較之下,像澳洲、加拿大和德國這些聯邦國家,並沒有《美國憲法》第10修正案這種,賦予各州保留「不授權給聯邦政府的權力」(the powers not delegated to the federal government)。根據美國馬里蘭大學公共政策學院名譽教授Don Kettl的解釋,澳洲和加拿大的聯邦政府比華盛頓擁有更高度的統治權與更廣泛的管轄權;相較之下,美國各州與聯邦政府間的關係從未真正穩定過,雙方其實一直處於一種拔河狀態。而在這場歷史性的拔河中,直到冷戰時期,各州還是經常在與聯邦政府間的鬥爭裡占上風。

近代美國聯邦與州的鬥爭及其內部分裂的歷史

1860年代南北戰爭前,南方各州以聯邦政府侵權為由,宣告脫離聯邦。縱使這場內戰以南軍邦聯的失敗告終,但戰爭結束後,除了奴隸制度被禁止外,南方各州的州權並沒有受到其它限制。事隔一百年後,1960年代的民權運動,雖然看似一樣是以犧牲南方各州政府的州權告終,但在時任總統詹森的主導下,包含投資法規、社福計畫、飲酒年齡、環境保護等政策,都在聯邦政府的主導下,讓各州法律與政策走向標準化,美國國內各州的制度因此變得更加統一。

到了1980 年代,百年來美國聯邦權力逐漸壓過州權的歷史洪流逐漸開始逆轉。雷根總統主導的「新聯邦主義」在「小政府」原則的指引下,將本來逐漸攢至聯邦政府手上的權力交還給各州。這不僅催化了1990年代各州意見的分歧,也讓兩黨議員為了順應各州發展的特殊性,開始有了更為極端的立場與言論。

2000年,民主黨的高爾與共和黨的小布希陷入膠著的總統選舉是個絕佳的斷點。自此以後,美國政黨政治伴隨著州權鞏固讓國內的對立日趨極化。根據《經濟學人》的看法,2000年的這次選舉,是美國有史以來第一次引入新聞頻道上紅藍雙色的選舉地圖。紅藍州的醒目顏色對比,就像鬥牛面前搖晃的旗幟,讓這種本質化的區隔越發明顯,也讓雙邊的衝突越趨激烈。

這場美國史上的紅藍拔河,到了歐巴馬執政期間更顯白熱化。民主黨力推的「歐記健保」法案讓共和黨的紅州抵死反抗,聯邦與州之間的衝突,最後只能透過司法解決。德州作為共和黨「紅色江山」的最後堡壘,更成為法庭上「地方包圍中央」的「抗藍聖地」。可一旦聯邦政府易幟,民主黨重新「落草為寇」,「地方包圍中央」的抵抗策略同樣也是複製貼上。只是這次,民主黨「藍色江山」的最後堡壘是為加州。從氣候變遷到移民權利,各式議題上,加州都跟坐在華盛頓的川普對著幹。

2020年開始在美國失控的COVID-19疫情,在時間與資源皆有限的情況下,各州針對口罩、疫苗與封控政策有了更大的分歧。民主黨的藍州支持口罩政策和疫苗授權;共和黨的紅州則反對。疫情帶來的分崩離析還不只在防疫政策上,在疫後復甦的「經濟優先」或「防疫至上」爭論裡,套句奧克拉荷馬州共和黨州長Kevin Stitt的說法,紅州跟藍州之間已經從「『政策』上的差異變成『政治』上的差異」,這讓雙方的歧見屢屢加深。

《經濟學人》舉了兩個例子來顯示美國州法間的衝突與分歧。其一為,2016 年加州通過的相關法律,禁止將州政府的資金用於公務跨州旅行前往歧視同性戀和跨性別的州。這個旅行禁令名單上,目前共有22個州。之前更有加州政府官員跟議員前往這些禁令名單上的州度假,因此受到政敵的攻擊。其二則是,一些反墮胎的州,最近開始已不再滿足於將墮胎禁令僅只執行於邊界內,現在這些反墮胎的州政府,甚至想懲罰那些幫助和教唆墮胎的外州人。2022年的美國各州,在「羅訴韋德案」的煙硝中,似乎還活在1860年前後,因為「逃亡奴隸法」而深陷分歧的狀態。

各州作為美國聯邦制下的民主實驗室

1930年代的美國大法官Louis Brandeis曾在他的反對意見書中寫道:「如果公民願意,一個勇敢的州就可以作為全國的實驗室。在實驗室中進行新的社會和經濟實驗,就不會對國內其它地方帶來風險」(A single courageous state may, if its citizens choose, serve as a laboratory; and try novel social and economic experiments without risk to the rest of the country.)這種「把州作為民主實驗室」的模式,在本期的美國期刊《外交事務》中得到了充分的描述。

《外交事務》分別出身政治與法律的兩位作者Jenna Bednar與Mariano-Florentino Cuéllar就認為,早在19世紀,愛荷華州、麻州和賓州就領先南方各州一百年解除了對異族通婚的禁令。就算時代進步,隨著美國民意對跨種族婚姻的支持越來越高,也要到1967年,最高法院才透過「Loving v. Virginia 判決」保障跨種族婚姻成為聯邦法令。除此之外,從結束奴隸制、擴大婚姻權、投票權和公民權,到醫療保險、生殖權利,再到公共教育與環境保護,州一次又一次的成為民主實驗室,讓新的進步理念得以實踐。

對這兩位《外交事務》的作者而言,州作為民主實驗室,在聯邦政府停滯不前時,就不只可以當新政策的試驗者,更可以是補強聯邦政府政策空白的守門人。在移民法規上聯邦政府莫衷一是時,各州填補了這個政策與法令上的空白。加州與紐約州等藍州為缺乏身分者提供基本的健保和教育權利;亞利桑那州和德州等紅州則致力於加強邊境執法和巡邏。在聯邦政府無法對汽車排放制訂標準時,加州創建了自己的標準,並藉著州內龐大的市場規模,反向對全國的汽車製造商施壓,使加州的高標準成為美國全國的標準。

從大麻合法化到氣候變遷,無論是贊成或反對,無論是環保派或發展派,無論是高度監管或低度監管派,各州都在聯邦政府未能企及的領域上不斷推進。這兩位《外交事務》的作者就強調,各州對新興議題或聯邦政府膠著議題的快速反應、彈性與多元分歧,展現了聯邦制的靈活性,補足了聯邦政府因兩極分化、立法僵局與朝野對立而造成的空轉。

但事實真的像兩位作者所推論的這麼樂觀嗎?

作為美國民主實驗室的各州反而正在分裂美國

《經濟學人》的分析就認為,今日看來,各州作為「美國民主實驗室」的功能似乎已到了臨界點。各式實驗項目從最低工資、帶薪病假,到零工經濟僱員基本權利保障等,各州的決策就出現了高度分歧。今年8月,加州已宣布從 2035 年起禁止銷售汽油車;但7月時,西維吉尼亞州才因為五家銀行以ESG為理由反對借貸給持續使用煤炭的企業,因此停止與這些銀行的業務。各州之間對這類議題的重大鴻溝,已經讓大企業因為巨量的法規而焦頭爛額,甚至影響研發與銷售,也讓美國本身作為全球最具消費力單一市場的優勢逐漸喪失。

華盛頓大學教授Jacob Grumbach在其著作《反民主實驗室》(Laboratories against Democracy)一書中,研究各州之間的政策網絡與民意交流。他發現,聯邦制的多元競爭的彈性,已逐漸被「黨派擴散」(partisan diffusion)所取代。各州的政策選擇,現在大多僅僅遵守「黨同伐異」的模式,結成自家陣營。當各州都執著於如何更徹底地成為藍州或紅州,而不是考量各州自己的需求時,各州作為美國的民主實驗室,就正在變成「分裂的黨派科學社群」(separate partisan scientific communities),在政策與民意上,製造出各種完全排他的「同溫層」。

如此看來,美國國內分裂的難題,也不是麥迪遜或林肯可以解決的了。

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