裴洛西訪台之後:面對美國外交史上的杜魯門時刻

劉又銘
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鴻毛與泰山之間,美國現任眾議院議長裴洛西,在謎樣的亞洲行中隱蔽又高調的訪台。期間,不僅激起各方爭論,也讓華盛頓、北京甚至東京的外交機器幾近擦撞,所謂「第四次台海危機」或「新台海危機」的說法也躍然紙上。

裴洛西離台後,解放軍飛彈試射第一次貼近台島領海邊緣,進入日本專屬經濟海域;中國軍機與船艦貼近中線與我軍對峙時有所聞;美國航母戰鬥則在台海周邊群瞻之在前、忽焉在後。這過程既是劇力萬鈞,也是蜻蜓點水。而幾日的紛擾與所謂的「戰爭邊緣」,一周後看,居然是漣漪不剩的船過無痕,連台股都嘲諷般的以紅盤應對中國的連日軍演。

裴洛西式的台海再平衡

回顧其中,裴洛西訪台期間,同時投書於《華盛頓郵報》的專文,明確表達了她與參眾兩院訪團來台的目的,旨在同時對台灣與中國傳達訊息。一方面,對台灣來說,美國立法權高層集體現身台灣,象徵「美國與民主夥伴站在一起捍衛自由」。

另一方面,對中國而言,美國官方飛機降落後,如預料般大肆批判與軍演恫嚇結合而成的膝反射,則向世界與美國國內凸顯台灣民主被中國威權吞噬的現況,並且藉著專機訪台期間,美、日、台三國軍隊的協調換防,形成一種定錨效應(anchoring effect),對中國軍事力量持續擴張,各式軍機繞台、跨越中線、逼近偵查等片面改變台海現狀的戰法,帶來新的平衡力量,避免權力天平持續向中國傾斜。

裴洛西這種在美國政策框架內,依循既有「眾議院議長訪台慣例」,藉此刺激北京的模式,除了個人卸任前的歷史定位外,其實也是在為跨黨派支持的《台灣政策法》造勢。

根據參議院外交委員會主席Bob Menendez在《紐約時報》的投書表示,他自己與共和黨參議員Lindsey Olin Graham已提出了跨黨派的《台灣政策法案》。其關鍵有二:一、於未來四年向台灣提供約45億美元的軍事安全援助,加強台灣防衛能力;二,以美國國內法,將台灣的外交地位提升至美國的「主要非北約盟友」。等於接續裴洛西訪台的楔子,從物質面到心理面打擊北京。使得共軍不斷擾台下已然片面改變的台海現狀,得以重新確立。

為了選舉,拜登只能跟上

也就是說,「裴洛西」訪台作為一次投石問路,等若讓三權分立下的美國立法權,成為一台掛了兩黨共識turbo的開路推土機,不僅推向中南海,也推向了白宮。根據英國史家尼爾弗格森的說法,拜登堅定遏制中國的外交政策,應該是源於國內政治。一年多前為了選舉、為了洗刷「中國喬」的惡名,拜登的幕僚團隊相信,唯有比川普對中更鷹派才能贏得選舉。

然後,拜登成功了。對中鷹派的立場,成為參眾兩院、民主共和兩黨議員外交政見上的基本款。「裴洛西訪台」因此成了國內政見分歧下少數的兩黨共識,但這也讓拜登外交團隊在「持續抗中」的列車上,既無法踩下剎車也無換個低速檔。一方面,本來因為外交戰上投注資源在烏俄戰爭,因此對印太圍堵中國關注下滑的拜登團隊,等若被「兩黨共識」所迫,重新轉移注意力在東亞與台海問題;另一方面,面對烏俄戰爭與全球斷鏈造成的美國國內通膨,拜登團隊原想在與中國的貿易戰和科技戰上,尋求新一輪的「低盪(detente)」,但現在看來也幾乎不可能。

既然外交體系阻止不了、執政團隊無權置喙、軍方評估無法動搖,順應兩黨共識下「裴洛西訪台」所代表的「抗中」民意洪流,已經讓拜登在期中選舉不被滅頂,未來兩年不提前跛腳的唯一方案。從這個角度來看, 2022年初烏俄戰爭到年中裴洛西訪台所引爆的台海危機,對拜登團隊而言,或許正在迎來美國外交史上,另一次的「杜魯門時刻」。

麥克阿瑟將軍(左)與杜魯門總統。圖片來源:美聯社/達志影像

杜魯門作為二戰後開啟冷戰全面遏制共產勢力對外擴張的美國總統,其外交團隊的思惟承先啟後,既受到小羅斯福自由國際主義的影響,也對艾森豪強勢對抗共產陣營畫出了路標。若冷戰的大勢終將回歸,烏俄戰爭真的是又一次的韓戰,那裴洛西訪台造成的危機,可能就是另一次的柏林危機或古巴飛彈危機。面對這個開啟「新冷戰」的杜魯門時刻,拜登團隊的路徑依賴,或許可以分成以下三個面向:

第一、辨識敵人

著作等身的美國新保守主義外交政策一代宗師Robert Kagan就認為,作為小羅斯福的副手,杜魯門從小羅斯福那邊學習到了兩件事情。第一、要組織對抗暴政聯盟,得先搞清楚誰是敵人;第二、發動戰爭的獨裁者,可以塑造民主陣營的危機感與團結。小羅斯福就認為,縱使美國因為地理環境兩洋包圍,地緣政治上不會受到納粹德國與日本帝國的直接威脅,可一旦歐亞大陸上盤踞的,都是這些暴君遂行暴政的獨裁統治,那美國最後也只能是「獨裁世界中的民主孤島」,終究會因為孤立無援而亡。

杜魯門繼承了小羅斯福的意志,相信自由市場經濟原則與自由主義政治制度所構成的世界秩序,是無政府狀態的唯一解藥。而為了讓藥效持續,結成同盟對抗敵人,就是美國必要的任務。作為二戰後自由主義國際秩序的實質締造者,杜魯門的國務卿艾奇遜在自己的《回憶錄》中曾論及,杜魯門時代的外交政策核心概念認定,一個穩定、繁榮和民主的世界,需要靠美國積極介入世界政治,在關鍵時刻打擊或支持不同的勢力。而正是美國適時的辨識了共產主義的威脅,也才能迅速武裝西德與日本,讓本來的敵人成為朋友。

第二、集中資源

據塔夫茲大學國際政治學者Michael Beckley與普林斯頓大學國際政治學者Hal Brands的觀察,即使1948年就發生了第一次柏林危機,但美國軍費開支到了1948年,卻比1945年二戰剛結束時的830億美元驟降至1948年的90億美元。資源的窘迫,導致華盛頓在中國內戰期間,直接撤出毛蔣兩大陣營的紛爭。最終,不僅讓國府不得不「轉進」台灣;更甚者,原本在國務院的規劃裡,是直接將台灣和韓國都排除在美國對抗共產世界的前線之外(所謂艾奇遜防線),當時更沒有我們現在熟知所謂「第一島鏈」的概念。

但金日成、毛澤東與史達林的連成一氣,徹底敲醒了美國人「世界會自己變好的」迷夢。韓戰爆發,北韓部隊的南下入侵,使美國決策者相信,獨裁暴君正在進擊的破壞二戰後逐漸上軌道的自由主義國際秩序,全球衝突的危險也正在增加。

從韓戰爆發開始,美國的國防預算增加了兩倍多。1953年甚至達到了GDP的 14%;美國的核武庫和常規軍力,相較二戰剛結束時的裁軍狀態,甚至增加了一倍。因為對大夢初醒的杜魯門而言,蘇聯只尊重武力。因此,歐洲才有馬歇爾計畫,並且出現了具25個師編制與統一指揮的北約;在亞太地區,也才有我們現在熟知,從紐西蘭與澳洲、途經新加坡、菲律賓、台灣、韓國和日本的第一島鏈。

第三、雙重遏制

今年二月,《外交事務》一篇專文論及雙重遏制(dual containment)的概念,希望能夠對烏俄戰爭前「中俄無止盡友誼」,提出不一樣的觀點。該文回朔從杜魯門到艾森豪時期,美國對共產世界戰略的建構,強調面對敵對同盟時,不該直覺認定只能靠利誘挖腳從中裂解,而是應該讓敵對同盟中,具內部矛盾的弱者持續依賴強者。當依賴變多、雙方的既有矛盾就會讓摩擦越來越大,最終使得敵對同盟瓦解。也就是「將矛盾的合作夥伴分開前,可能要先將他們推到一起」。

在1950年代,艾森豪政府延續杜魯門時期對共產世界戰略,以施壓政策而非利誘分化來面對中蘇協定。後見之明來看,施壓確實成功破壞了中蘇協定,讓較弱(北京)更依賴較強(莫斯科),最終充滿矛盾的依賴,反而是讓雙方摩擦與嫌隙增加。反之,利誘政策則會讓被利誘方(北京)拿翹,要在兩邊(莫斯科與華盛頓)之間尋租比價。1970年代若非中蘇之間內部矛盾自行浮上檯面,季辛吉的利誘可能不僅不會成功,更會讓美國提早變成中國的提款機。

面對杜魯門時刻,台灣準備好了嗎?

從上述三個杜魯門時代的外交戰略選擇(辨識敵人、集中資源、雙重遏制)來看,今日拜登政府面臨了非常類似的國際處境。第一、烏俄戰爭的爆發與台海現狀的傾斜,對華盛頓來說,等若外部世界已經存在一個明確由暴君與暴政共組的獨裁者聯盟;這個獨裁者聯盟,讓美國有了一個團結民主國家的外部敵人。

第二、韓戰帶動了美國軍事預算的提升;相較之下,烏俄戰爭與台海軍事危機所表達的強權競爭邏輯與法外狀態硬權力對衝,必然會刺激美國人對重新武裝的需求。尤其經歷後冷戰近30年的時間,整個民主世界的國防預算都急速下滑。幾大先進國家更因為通膨,使得軍事預算的實質購買力縮水。2021年,美國即使維持超過GDP2%的軍事預算,但若考慮通膨折損的實質購買力,美國的軍事預算實際下跌了近6%,在這個前提下提高軍事預算,已經是不得不為的考量。

第三、中俄之間的「無止盡友誼」同盟,幾乎與烏俄戰爭同時發生,一樣也可以帶入雙重遏制的概念進行分析。只是相較韓戰,烏俄戰爭裡,俄羅斯與中國的角色已然對調。這次,陷入冷戰前熱戰的是俄羅斯,背靠背提供掩護的則是中國。既然「中俄友誼無止盡」,「拉俄打中」或「拉中打俄」都不可行,那可行的方案就是參考杜魯門─艾森豪的對外戰略,以雙重遏制對付今日中俄同盟。因此,美國及其盟國,應該也不會再癡心妄想季辛吉與尼克森式式裂解中俄的陰謀詭計。

但追根究柢,拜登政府面對這個美國外交上的杜魯門時刻,我們其實也不確定,白宮是不是真會路徑依賴的往「第二次冷戰」邁進;或《台灣政策法案》最後會如何,行政體系目前透露的反對聲浪是否為真,是否有效。不過,若是在當下這個時間點,「美國對華『鷹派的言論』仍超越對華『鷹派的準備』時」,台灣現在做的不該只是「喜大普奔」,而是應該充分檢討自身的戰爭準備、經濟準備、外交準備與法律準備是否充足。

期待天助前,必先自助。

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