解構台灣垃圾治理癥結──兼幫蔡培慧說句公道話

詹順貴
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南投縣因為沒有自己的垃圾焚化爐,許多鄉鎮堆積如山難以去化處理的垃圾,不時成為新聞以及藍綠政治口水戰的議題。垃圾問題攸關當地環境衛生與分類回收、減量的環保政策的落實,也許可以用以檢視個別政治人物或官員協調處理能力的良莠,無論如何,為了自己與家人的生活環境著想,需要全民一起努力,根本不應該有政治顏色之分。

圖片來源:翻攝自華視新聞YouTube頻道

在不久前南投縣第2選區立委補選時,已成話題的南投垃圾堆積問題,隨2024立委選戰接近,持續淪為口水戰議題。南投縣目前人口約有47.94萬人(取自南投縣人口統計資訊管理平台2023年2月統計資料),每天產生的垃圾量約260噸,平均每人每天產生的垃圾量(近3年因疫情而有所增加),在全台所有縣市屬於中等生(如下表),目前全縣垃圾堆積量已高達23萬公噸,絕對是長期處理不力所累積的結果。

資料來源:行政院環保署/全國一般廢棄物產生量https://data.epa.gov.tw/dataset/detail/STAT_P_126

辛苦贏得立委的蔡培慧為求表現回饋鄉里,找來環保署督察總隊現勘,爭取中央協助南投1年外運5萬噸,並補助機械分選、燃料化等相關處理設施。但如此積極協助去化垃圾,卻遭可能有意角逐2024立委選舉的國民黨縣議員游顥以及其他同黨籍議員林儒暘、洪明科連手質疑蔡培慧以「顏色處理垃圾」。蔡培慧則反駁說她與環保署環境督察總隊實地會勘商討垃圾處理對策的鄉鎮包括草屯、名間、竹山,目前地方首長依序為國民黨、民進黨及無黨籍,何來黨派、顏色之分?

細說「一縣市一焚化爐」

台灣垃圾處理癥結,須從「一縣市一焚化爐」政策的更迭細說從頭。了解台灣垃圾問題與相對較進步的處理政策後,應可知道培慧委員協調環保署督察總隊的垃圾處理應急方式,不僅沒問題,也看不出有藍綠之分,唯一需要注意的是外運5萬噸的部分究竟流落何處?最終如何處理?也許現階段環保署不適合明說,培慧委員有責監督,避免以鄰為壑。

台灣歷經快速經濟發展與人口增長後,垃圾隨之大增,1992年間,當時行政院長郝柏村院長拍板由環保署推動「一縣市一焚化爐」政策,也在各地掀起反焚化爐抗爭。之後基於推動垃圾減量有成,2005年6月當時頗重視環保的行政院長謝長廷裁示全面檢討還需不需要繼續興建與改以補貼鄰近縣市焚化廠協調共同使用,於是環保署改推區域合作,協調有焚化爐縣市,支援鄰近無焚化爐縣市代燒垃圾。當時全台焚化爐焚燒處理量能遠大於垃圾量,各家焚化爐搶燒垃圾,區域合作完全不是問題,因而取消南投、新竹、花蓮等縣焚化爐的興建,雲林、台東已幾乎完工的焚化爐,則因發生弊案與地方抗爭激烈沒有啟用。

後來,由於經濟部、國科會只顧著前端蓋工業區、科學園區並宣揚產值的亮麗政績,卻輕忽相應而來的後端快速增加的事業廢棄物處理問題,空談了將近1、20年的北中南各一的大型一般事業廢棄物綜合處理廠(內含焚化爐),在蔡總統第1任內,經濟部與環保署克服困難勉強通過北、中二區,但南區部分迄今無著。

快速增加的事業廢棄物成為棘手物事

由於《廢棄物清理法》對於亂倒事業廢棄物的處罰越來越重,溯源追查的技巧也大有改善,於是快速增加的事業廢棄物,也迅速竄往原本規劃主要用於焚燒生活垃圾的焚化廠,委託焚燒處理的費用也越來越高,加上陳水扁總統執政時期,行政院力推「促進民間參與公共建設」政策,除「一縣市一焚化爐」政策後期推動的焚化爐都是以BOO方式(Build興建 Operation營運 Own擁有)與保證最低垃圾量以確保廠商不會虧損的條件規劃與招商(發生弊端也集中於此時)外,許多原本由政府出資興建的焚化爐也陸續以OT方式(Operation營運 Transfer移轉)委外經營。

生活垃圾成為孤兒不被青睞

由於目前焚化廠處理簽約的生活垃圾,每噸約在2700-3200元之間,處理工廠的事業廢棄物,近年已漲到每噸逾萬元以上,於是這些民間代操作焚化爐廠商為獲取較高收益,除依約替該縣市政府焚燒境內垃圾外,便將所剩焚燒量能集中收受焚燒事業廢棄物,許多將焚化爐委外的縣市依合約會獲得微薄回饋金利益,因而協助代燒鄰近縣市垃圾的意願也隨之下降,嚴重排擠了生活垃圾的焚燒處理量,加上早期開發的掩埋場容量陸續飽和,新掩埋場覓址困難,正是近10年來,沒有焚化爐的縣市一再出現垃圾堆積如山的真正原因。

由於《廢棄處清理法》第5條第4項明定生活垃圾(一般廢棄物)是由直轄市、縣市的環保局處理,儘管沒有焚化爐的縣市近年來都會遇到棘手的垃圾處理問題,但個別縣市首長的協調處理能耐,鄰近縣市的區域合作態度,仍可清楚看出相關政治人物的能力與格局。

蘇治芬於2005年至2014年擔任雲林縣長,2008年馬政府上任後,環保署強硬要求蘇治芬應啟用張榮味縣長時發生弊案的雲林林內焚化爐(當時署長沈世宏、負責督導廢棄物業務的文官體系常務副署長張子敬都持此一立場),否則拒絕協助協調處理雲林縣的垃圾。蘇治芬堅定反對鄰近自來水淨水廠且弊端叢叢的焚化爐,硬氣拒不接受要脅,自行協調嘉義、台南、高雄等縣市首長協助代燒,並未出現垃圾危機。

後來李進勇接任縣長,無力擺平國民黨籍的鄉市(尤其斗六市長謝淑亞)刻意放大的垃圾堆積問題,也無法協調鄰近縣市增加代燒,於是將炮火轉向蔡政府上任後的環保署。筆者眼見李應元署長默默協調其他縣市代燒,甚至連當時台北市長柯文哲都同意由北投焚化爐協助代燒(後來消息曝光,當地議員抗議後仍以2萬噸上限代燒)。後來台東、南投也陸續爆發垃圾危機,李署長也都能展現柔軟身段與高度協調能力快速消彌。

此外,如台中市協助南投縣處理垃圾的合約到期後要換約時,台中市是民進黨林佳龍市長,對於協助長期國民黨執政的南投縣代燒垃圾,並未多加刁難爽快簽約,彰化縣也有協助南投代燒,民進黨執政那4年也未聽聞有杯葛;林志堅主政的新竹市也是一直幫新竹縣代燒(也許苗栗縣也有協助)。

倒是2018年楊文科選上新竹縣長後,在根本未曾出現垃圾危機,而且每日生活垃圾量僅250噸的現況下,卻迫不及待以BOO方式規劃自己縣內處理量達500噸的大型焚化爐,明顯可知是在為得標廠商「謀收燒事業廢棄物的利益」。而且是選址在鄰近北部最大的烏魚養殖專區(主要供生產烏魚子)僅有500公尺距離的地方。更離譜的是,環保署(署長已是張子敬)竟然沒事先盤點需求、衡酌環境影響與涵容能力,直接毫無保留地給予補助,直到被發現經洪申翰立委質詢,才勉強同意撤銷補助。

處理生活垃圾考驗人的協調能力

其實李應元署長時期的環保署內部,台東縣、雲林縣發生垃圾危機時,張子敬還是一貫認為應該要求這兩縣首長啟用各自縣內已完工或接近完工的焚化爐,不過李署長與時任政務副署長的筆者都不贊同。在文官的副署長蹲了10年後,拜蘇貞昌當上行政院長之賜,曾是蘇貞昌主政台北縣時擔任環保局長的張子敬終於撿到署長之位,於是與台東縣長一拍即合,決定將台東縣的焚化爐重新檢修、試車啟用。雲林的焚化爐如果不是因為過於鄰近自來水淨水廠、發生弊端與環評被判決撤銷,張子敬恐怕也會想盡辦法早早讓它檢修啟用,因為唯有如此,才能蓋住他沒有如李應元般的協調處理才能。

在各縣市間還有一個荒謬有趣的現象,上述幾個縣市的垃圾堆積如山,但財政較佳的台北市、新北市與高雄市,焚化爐無須委外經營,也就沒有優先收燒事業廢棄物的誘因,因此都還有頗多處理餘裕量。沒有聽聞幫其他縣市代燒垃圾的新北市,可以用以清理五股垃圾山,台北市則曾重新開挖位於基隆河畔的內湖垃圾山進焚化爐燒,高雄則是因為要求委託代燒的縣市必須帶回1.67倍的底渣,而讓其他縣市卻步。

由以上梳理,應可清楚我國的垃圾問題出在哪裡?台灣的垃圾處理政策有無與時俱進?

2017年李應元署長曾提出「多元垃圾處理計畫」報行政院核定,預計投入153億元,一方面更新既有焚化廠,另一方面決定引進國外多元先進的機械分選生物處理技術(簡稱MBT,指利用「生物發酵乾化製程」產熱乾化降低垃圾含水率,並使其均質化提升後續分選效率,還可以進一步結合厭氧消化技術產生沼氣做為氣態生質燃料,並將後續殘渣進行好氧發酵做為堆肥或燃料,也就是盡可能讓垃圾完全資源化。),並提供補助經費讓沒有焚化廠的縣市,依自身情況,搭配MBT研提解決方案。

環保署如今已退回到以興建焚化爐為主

MBT的主要產物是固體回收燃料(SRF)或堆肥,還可進一步回收資源物(金屬、塑料),成本不高,也符合循環經濟政策,燃料化部分的去化管道,因涉及各式爐窯熱值計算,仍需環保署與經濟部積極配合進行媒合去化。環保署推出「多元垃圾處理計畫」後,雲林、南投及新竹縣一開始都提出MBT規畫,如前述楊文科當選後的新竹縣卻向環保署變更計畫,改成興建焚化廠。如再加上台東縣焚化爐啟用、2018年桃園市以BOT方式在觀音興建1座日處理量600噸的焚化廠、2020年台中市政府決定在原文山焚化廠內興建1座日處理量500噸的焚化爐來取代其中1座300噸舊爐等情況,目前環保署的垃圾處理政策走向,明顯已倒退嚕回鼓勵興建焚化爐模式了,環保團體質疑政府的垃圾處理政策開倒車,絕非無的放矢。

其實,從上表明顯可以看出,垃圾源頭減量最有效的政策,便是實施垃圾費隨袋徵收。依據雙北實施經驗,隨袋徵收後的台北市垃圾減量曾一度高達65%、新北市則減少約50%。2016年李應元就任環保署長時曾宣布要擴大推動垃圾費隨袋徵收,曾先後與新竹市、基隆市首長溝通,乃至規劃選幾個人口較集中的縣轄市鎮先試辦,可惜因為2018年地方選舉民進黨大敗,李應元去職,張子敬深諳為官之道,施政極端保守,從此垃圾隨袋徵收政策原地踏步,整體垃圾治理政策則明顯倒退。

作者是因為喜歡大自然與賞鳥,而把法律用到保護環境與土地上,卻滿身不合時宜的律師。

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