訴願制度為何陷入無力糾錯的困境?

翁國彥
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行政法院職司行政訴訟的審理工作,涉及國家公權力行使的合法性控制,並負責判斷政府機關是否違法侵害人民權利。在過去,行政法院動輒被譏笑為「駁回法院」,意指人民不服行政機關的處分,提起訴訟幾乎都是敗訴收場;然而,近年其實我們看到越來越多突破傳統窠臼、表達捍衛人權立場的精彩判決(例如最新熱騰騰的跨性別換證免手術案),論證說理更是鞭辟入裡,實值得欣喜與鼓勵。

但換個角度想,當行政法院逐漸展現「認證國家違法」的判決趨勢時,也意味案件進入訴訟前「讓行政機關先做內部自我審查」的訴願程序,很多時候都未能真正發揮監督、糾錯的功能,才需要當事人大費周章提起行政訴訟、讓法院在後端判定行政處分違法。何以致此?

跨性別換證免手術案。圖片來源:翻攝台灣伴侶權益推動聯盟臉書粉絲專頁

自我感覺良好的「駁回訴願會」

在我國的行政救濟制度中,當事人不服行政機關作成的不利益處分、認為侵害權益時,必須先提起訴願,仍被駁回後,才能進一步向行政法院提起行政訴訟。行政法學說稱呼此為「訴願前置主義」,類似的機制還出現在公務人員相關案件中,由公務人員保障暨培訓委員會(一般稱為保訓會)負責處理的復審與申訴程序,以及教育相關案件中的教師申訴程序。

若以占比最高的訴願程序為例,依據行政院自身公布的統計數字,中央政府機關108年共實質審議9,290件訴願案,其中僅724件撤銷原處分,其餘超過92%都是駁回訴願請求。而部分當事人不服訴願結果、繼續提起行政訴訟,依據司法院的統計數字,108年與109年大約維持8%至10%的判決比例,法院選擇撤銷行政處分與原訴願決定。換句話說,訴願程序作為行政機關內部自我省查、監督的過濾機制,每10件中還是會有1件沒能發揮糾錯功能。若白話一點講,「每10件就會審錯1件」,這數字比例恐怕不能說低,更隱含著有相當比例的訴願程序是在浪費時間,將人民爭取正義的時間推遲到通常需要數年之久的行政訴訟中。

實際上,各機關設置的訴願審議委員會,對於駁回人民訴願請求的結果,仍會追蹤、瞭解案件接著進入行政訴訟後,法院的判決結果為何。對此,我們再次參考行政院公布的統計數字,108年共有257件中央機關的訴願決定被行政法院認定違法、予以撤銷,行政院認為其中超過8成的206件,是因為「法院的法令見解、事實認定與機關不一致」,還將此情形歸類為「非行政機關之疏失」。

然而,行政法的基本原理,是要求政府機關認定事實、解釋與適用法令時,必須正確、合法、妥適、不得有裁量濫用的情形,實際上絕大多數的法律爭訟案件,也都是源於認定事實與法令見解出現歧異。反過來說,如果「法院見解與機關不一致」,通通不視為機關作成處分時的違法疏失,就好比學生考試不及格、被家長要求檢討時,卻回嘴:「我檢討過了,老師的看法跟我不一樣,不是我的錯!」這是典型的自我感覺良好、不知深刻檢討,只會讓相同的違法瑕疵再次發生。「駁回訴願會」的形成,絕非一朝一夕。

「你遲早都要揭露資料的,為何不一開始就揭露?」

筆者身為經辦較多行政爭訟案件的實務工作者,在此嘗試指出現行訴願審議機制無法發揮監督、糾錯功能的原因弊病,以及可能的改革之道。

首先,不論在訴願、公務員復審與申訴、教師申訴程序中,包括《訴願法》等相關法令,對於人民在訴願程序中能否閱覽資料,一直都欠缺足夠清楚的規範。以公務人員被一次記二大過免職為例,機關內部考績委員會如何審議當事人的違規情節、有無參雜錯誤資訊、是否誤解免職處分的法令規範要件,都涉及行政處分實體上是否合法,以及作成過程是否符合正當法律程序,理應讓訴願人可以完整檢視、閱覽審議資料,並表示意見。

但在筆者近年的處理經驗中,從保訓會到許多機關的訴願審議委員會,當民眾方聲請閱卷時,經常還是無法接觸到機關作成處分過程中的內部審議資料,有時是訴願會直接拒絕閱卷,有時則表示處分機關禁止民眾方閱覽完整卷宗,因此將資料內容大幅遮蔽,民眾方只能拿到一份打滿馬賽克的文件。

相較之下,近年行政法院對於「卷宗資料揭露」的問題,有非常明顯的態度變化,越來越重視行政救濟程序中的資訊與武器對等,保障作為原告的民眾方可以接觸到完整的卷證資料。筆者近期陸續在數個行政訴訟案件中,承審法官都當庭表示無法允許行政機關大幅遮蔽資料、禁止他方當事人閱卷,甚至要求機關必須重新製作卷證,最多只能遮蔽可識別當事人身分的字句段落。

實際上,行政爭訟案件在審議過程中的資訊公平、充分揭露,反而有助於提高訴願決定與法院判決的合法性,因為作為處分相對人的民眾方接觸到完整卷證資料後,更有機會說明機關審議過程可能有所疏漏、誤會或違失的情形,使訴願會與法院不至於因為資訊偏差,影響法令見解與事實認定的正確性。套句時下年輕人的用語,「你遲早都要揭露資料,為何不一開始就揭露?」現行法制下訴願會動輒對卷宗資料東遮西掩、不讓訴願人充分完整閱覽,不但是毫無意義、浪費資源的動作,更是訴願決定中法令見解與事實認定出現錯誤的實質原因之一。

處於平行時空的人民、機關與訴願審議委員會

依據現行《訴願法》規定,訴願案件原則上採取書面審議,只有在少數例外狀況下,才會以言詞方式當面進行陳述意見或言詞辯論。相較之下,行政訴訟案件在事實審階段,幾乎全面採取言詞審理,透過多次的法庭內實際開庭審判,讓雙方當事人各自提出法律論證說理,嘗試說服審判者。

訴願程序大量採取書面審議的方式,衍生的弊病是人民、行政機關與處於中立地位的訴願審議委員會,三者間可能處於平行時空,彼此對於案件的認知毫無交集。詳言之,不管是訴願委員或行政法院法官,只要是人,對法律爭議的理解就無可避免會發生誤判、不足與偏差,因此行政爭訟程序適足設計的目的之一,是盡可能防免或修正此一情形,避免讓誤判、不足與偏差成為最終的審議或判決結果。在筆者的實務工作經驗中,不論是民事、刑事或行政訴訟,在法官面前進行言詞辯論與反覆溝通,明顯有助於爭議的釐清與聚焦,代理當事人的律師甚至可以在此過程中察覺法官可能對案情理解有所偏誤,盡快透過書狀或言詞給予提醒、說理與說服。

但現行的訴願程序幾乎全面採取書面審議,訴願人與行政機關各自提出書狀表達意見,彼此都無法得知職司審議工作的訴願委員,是否誤解當事人意見或對卷證資料的解讀有所錯誤,導致三方在程序中欠缺交集、身處平行時空,很容易等到訴願決定書出爐後,才發現訴願會對案件爭點的掌握出現疏漏或偏差,但早已為時晚矣,只能將戰線延長到行政訴訟階段進行補救。

當然,筆者並非主張要顛覆現行訴願法制、全面改採言詞審議,但訴願法勢必需要修正、彌補此一問題,例如建立審議程序中適時向當事人揭露事實認定、法令適用的爭點狀況,盡可能及時聚焦爭議、澄清誤會,避免訴願會抱持錯誤的事實認定與法律見解,如失控火車般奔向終點。

訴願會的組織設計導致案件審議深度、密度不足

在現行訴願法制下,行政機關內部設置訴願審議委員會,過半數委員需聘請外部的社會公正人士、學者、專家擔任,亦即半數以上的訴願委員是兼任型態,本身另外都有高階公務人員、大學教授或律師等固定本職。這樣的委員構成方式,加上多數訴願會每月必須審議數十件以上的案件(以行政院為例,108年新收2,435個訴願案,意謂平均每月必須審結200件以上!),導致多數委員無法詳細檢視、審閱每個案件中訴願人方與機關方的各個論點,更有些委員是直到訴願會每月固定開會的當天,拿到裝訂成冊的該月待審案件資料後,才去瞭解各案件的爭議情形與雙方攻防過程。

對比法院的審判模式,很容易發現目前這樣的訴願審議架構與偏高的案件數量,難以讓委員有較長的時間沉澱、思索,實際審議時的決定方向,也容易被少數幾位主審委員或承辦幕僚人員帶著走。此時,只要後者在思考判斷上稍有偏差或不足,整體訴願會就可能無法發揮監督、糾錯的功能。

同樣地,筆者無意主張現行訴願會的組織體制應全部改為專任性質的訴願委員,實際上也不可否認許多機關的訴願委員相當認真,在有限的時間中實踐行政機關的內部糾正功能。然而,過半數的兼任委員每月抽空參加訴願會審議工作,又面臨龐大而複雜的案件量,在人性驅使之下,極容易過度仰賴少數主審委員與幕僚人員,進而導致審議深度、密度不足。就此,現行訴願法制勢必須要正視此一問題,例如增加部分全職、專任委員的人數,或提高幕僚人員深入審查案件細節的素養職能,以提升訴願審議程序的深度與密度。

近幾年來,隨著具有公法背景的年輕法官加入行政訴訟審判體系,行政法院作成不少擲地有聲、撤銷機關處分、捍衛人民權利的精采判決,同時間卻較少看到機關內部的訴願審議委員會,從同樣的視角發揮監督、糾正國家公權力的功能。訴願制度的設計,不應是行政救濟程序中的過水或點綴,也不應動輒從寬審查,讓明顯違法的行政處分「歹戲拖棚」、拖延到行政訴訟程序中才實質審查合法性。就此,訴願法與相關具有前置功能的行政救濟法令,都亟需全盤檢視翻修,讓訴願、復審或申訴等程序展現實質糾錯、有效救濟的基本功能。

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