論作戰指揮扁平化之重要性

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一、前言

《國軍教戰總則》第十五條「爭取時間」旨在闡述時間之爭取與運用，強調兩者為作戰致勝之重要因素，尤其，面對戰場狀況多變的情況，勝負決於頃刻，「不為」與「遲緩」皆足以陷軍隊於危亡，是故養成遵守時間、爭取時間之習慣，與當機立斷之精神，可充分發揮制敵機先之效果。然而，當作戰指揮幅度過大或中間層級過多時，從統帥到第一線部隊，確實會影響命令傳遞及對命令瞭解程度，因此如何爭取時間並有效傳達作戰命令，對於戰局至關重要，本篇論文從指揮扁平化視角，探討其對作戰的重要性。

二、重要詞彙闡釋

（一）統帥權

統帥權又稱為最高指揮權（德語：Oberbefehl；英語：supreme command），係指統帥武裝部隊者具有的最高、全權指揮權限，統帥權乙詞之使用盛行於19世紀末至20世紀中葉，德國公法學上解釋成國家元首指揮軍隊的權力，涉及軍政、軍令（military administration and command）體系之分野。我國肇建之初，大總統為陸海軍大元帥，設「參謀本部」負責軍令事宜，即使政府更迭，仍以大元帥位階為統帥權之擁有者。1926年，國民政府（下稱國府）設軍事委員會負責軍政，軍令則是國民革命軍總司令部（直屬國府），並由中國國民黨總裁蔣中正出任軍委會主席兼國民革命軍總司令。1928年，蔣中正當選國府主席，成為實質掌握統帥權之人，直至1931年下野為止。1932年，日本發動「一二八事變」，蔣中正復出任軍委會委員長兼參謀本部參謀總長。1935年，國府授蔣中正特級上將，以《特級上將授任條例》明定為中華民國陸、海、空軍最高軍事長官，此職務與他國大元帥不同處，在於他國為榮譽職或全權委任，而特級上將係國府集體領導下制定法律授予實質掌握統帥權。1943年蔣中正接任國府主席，並修改《中華民國國民政府組織法》，規定主席為陸、海、空軍大元帥。

抗戰勝利後，政府施行憲政，總統依《中華民國憲法》統帥全國陸海空軍，隨後於1978年制定《國防部參謀本部組織法》，國防部參謀本部置參謀總長一人，在統帥、行政系統分別為總統、國防部長之幕僚長，總統行使統帥權，直接授權參謀總長指揮軍隊，依循軍政、軍令二元體制。

國防部因應時代變遷所需，於2000年制定《國防法》與修改《國防部組織法》，參考法國第五共和模式，總統決定國家安全有關之國防大政方針，或為因應國防重大緊急情勢，得召開國家安全會議。總統行使統帥權指揮軍隊，直接責成國防部部長，由部長命令參謀總長指揮執行之。另外，廢止不合時宜的《特級上將授任條例》，並於2001年將《國防部參謀本部組織法》修正為《國防部參謀本部組織條例》，參謀本部依國防部命令指揮軍隊，參謀總長不再是總統之幕僚長，完成軍政、軍令一元化。

「統帥」與「指揮」之涵義，在本質上並無差異，差別在指揮層級。例如，統帥權在用兵節度上，其時、空因素除較指揮權深遠外，尚包括戰力之整建與培養，一般而言，戰區及同級司令部以上階層謂之統帥，以下階層則稱為指揮。事實上，軍隊之統帥與指揮，皆根源於統帥權，以適切之命令行之，各級指揮官必須澈底奉行，並以嚴肅之軍紀維護之。

（二）命令解釋

命令係指依《中央法規標準法》第三條規定：各機關發布之命令，得依其性質，稱規程、規則、細則、辦法、綱要、標準或準則，命令包含授權命令及職權命令，授權命令又分為法規命令或非法規命令。然授權命令與職權命令依同法第7條所為分類，授權命令性質多屬法規命令，職權命令學理應限於行政規則，但事實上涉及人民權利義務甚多，有稱執行命令。二者之區別標準在於行政機關訂定命令時有無法律授權（職權命令者，於條文第一條明定訂定宗旨。授權命令之法規命令，則於條文第一條明示訂定依據），一般稱為法規命令（法律＋命令），依行政程序法第一百五十條第一項規定：「本法所稱法規命令，係指行政機關基於法律授權，對多數不特定人民就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定」。目前行政程序法所稱之法規命令，已專指授權命令，排除職權命令。」

（三）指揮層次

乃是指一個軍事組織體系，依指揮權之行使，自上而下的編組層次，應力求精簡，以減低命令傳遞延宕，增加部隊反應速度。指揮層次多寡與幅度、指揮機構之作業能力，及其所運用之指揮工具有密切關係，必須兼籌並顧，縝密編組。

（四）指揮幅度

係指一個組織或單位之負責者，所直接指揮掌握下級單位（人員）的數量。指揮幅度之確定，一般而言，以指揮五至七個單位較為適宜，最多不應超過十個。

（五）扁平化組織

20世紀90年代美國管理學家哈默（Hammer）和錢皮（Champy）打破了傳統的管理觀念，提出企業流程再造（Business Process Reengineering, BPR）的管理思維。主要模式是以作業流程為中心、打破金字塔狀的組織結構、建立橫寬縱短的扁平化柔性管理體系，使企業能夠適應資訊社會的高效率和快節奏，讓企業員工參與企業管理，實現企業內部上下左右的有效溝通，以使企業組織具有較強的應變能力和較大的靈活性，亦被稱為橫向組織或者減少層級，是一種在員工和執行者之間很少存在或不存在中間管理層的組織。換言之，一個組織的結構指的是組織內部工作單位和職位的分配關係，垂直式組織和扁平化組織的差異，在於組織中管理層的層級數量和管理者被賦予的控制權程度不同。

三、作戰指揮扁平化之重要

作戰指揮扁平化攸關作戰效能，故須於平日即做好相關編組，並經演習驗證其效能，經由不斷檢驗與修正，使能符合作戰實需。以下分就時間爭取、組織調整與機動需求等三方面，析述作戰指揮扁平化之重要性。

（一）時間爭取

就時間爭取而言，通過減少管理層次、壓縮職能部門和機構、裁減人員、決策層和操作層之間的中間管理層級，以便快速將決策權延伸至生產、營銷的最前線，從而為提高效率而建立富有彈性的新型管理模式。例如，很多企業在面對經濟不景氣或調整時，都會直接對組織採取扁平與精簡，20世紀末有不少知名的管理學者，從組織靈活與應變的角度，提出「組織扁平化」（flat organization）的學術建議，並深獲很多企業執行長（CEO）與企業人資長 （CHRO）的認同，同理可證，作戰組織在應對威脅或武裝衝突時，需要快速決策與下達命令，以爭取作戰之勝利，故作戰指揮扁平化是現代戰爭的必要作為。

（二）組織調整

就軍事組織調整而言，假設軍事組織之編制員額不變，可能產生層次增加或層次減少兩種情況。首先，若層次增加，則各階層管轄的單位減少，雖然易於監督，但命令傳遞不免因單位眾多而延誤，此情況可能導致指揮欠靈活。其次，若層次減少，雖然命令易於傳達，指揮較為容易，但因管轄單位增加，監督上不免欠週延。總之，指揮層次的決定，應當指揮、監督兩者兼顧，恰到好處才行。ㄧ般來說，在指揮幅度的範圍內，視編額、單位的多寡，適宜決定指揮層次為有利。「組織扁平化」不僅可樽節開支，而且更重要的是管理功能改善ヽ加速組織內部溝通ヽ人員素質提升ヽ指揮流程優化ヽ管理重心下移ヽ資訊傳遞快捷，以及充分應戰場快速變化。

（三）機動需求

就機動需求而言，戰場上，作戰參謀群須快速縱向、橫向及與友軍協調、提供指揮官清晰簡明之決策參考，再以高度之機動作戰，壓倒殲滅敵人，獲致決定性之勝利，前述目標須以組織扁平化與精簡來達成。組織扁平與精簡正印證教戰總則第十一條「機動作戰」所謂:「作戰以殲滅敵人有生力量為主旨，指揮官應以旺盛之企圖，靈活之指揮運用。迅速之兵力分合，臨機獨斷，創造決戰時空之戰力優勢，乘機捕殲敵人。且亙作戰全程，掌握主動，以我之意志支配戰場，並講求指揮、運動、攻擊及戰力整備諸速度」。

四、政策建議

國軍正時刻面臨中國解放軍侵擾的嚴峻挑戰，在武器裝備的質與量，均較解放軍處於劣勢，故如何強化國軍整體戰力及快速反應，已是必須積極面對的議題，國軍除積極強化武器裝備等硬體籌購外，對於指管軟體的精進亦不能忽視，其中指揮扁平化即是重要的一環，茲提出以下三點建議，以供決策參考。

（一）精簡命令內容確保順利傳遞

鑒於戰場情況瞬息萬變，所以命令下達宜簡單易懂，各級指揮官應捨棄過往繁文方式傳達命令。爾後，國軍應結合作戰目標與聯合部隊計畫，加速產出各級部隊計畫與較低階層級所需之行動準據，以一案一格式方式，建立電腦資料庫儲存，俾利衝突發生時能迅速使用。此外，隨作戰進程、戰術情況（Tactical Situation）發展與戰鬥空間（Battlespace）變化，運用格式化之優勢，可快速調整執行計畫、打擊清單修正、共同戰場（Common Operation Picture, COP ）、戰術圖像（ Common Tactical Picture, CTP）更新、兵力派遣規劃等項目，縮短各級指揮官決策時間，充分發揮組織扁平化之特性。

（二）盡速完成資訊系統鏈路整合

在組織扁平化後，資訊及相關系統若能做更緊密的結合，將可讓作戰指揮更具效能，故須盡速更新數據鏈路連結（如Link-22），並完成指、管、通、資、情、監、偵（C4ISR）整合，同時運用AI技術分配最佳攻擊手段，提高指揮決策效能。

（三）明確律定交戰規則相關規範

將「交戰規則」（Rules of engagement, ROE）相關規範，融入扁平化組織之中，使各級指揮官用兵決心下達，利於規範所屬人員武力行使方式，照護平民與非戰鬥員，確保所屬軍事行動合法，不致因為行為不當而觸法。另外，在雲端資料庫中亦須保有各級指揮官所需ROE資料，俾隨作戰命令下達，以作為各作戰部隊行動準據。

五、結語

國軍經過精實、精進、精粹等一系列組織調整後，在作戰指揮扁平化方面呈現一定的成效，例如，指揮作戰命令之下達，係由聯戰指揮中心、十大戰略單位，作戰部隊（旅、營級、單艦、單機等）等三級所組成，前述指揮機制在時間之爭取方面確實縮短反應時間，並經過「漢光演習」驗證可行。然而，若過度的組織扁平與精簡，或者只講求組織扁平化而沒有長遠的規劃，反而會讓組織蒙受其害，國軍各軍種後勤支援部門過度精簡即是一例，如何讓組織編組適切可行，充分發揮作戰效能，實是國軍未來建軍規畫必須慎思者。

參考資料

一、中文百科，〈扁平化理論〉。
二、天秤座法律網，〈授權命令與職權命令〉。
三、全國法規資料庫，〈中央法規標準法〉。
四、全國法規資料庫，〈行政程序法〉。
五、教育部，《重編國語辭典修訂本》。
六、國防部印頒，《國軍統帥綱領》。
七、國防部印頒，《軍制學》。 八、陳新民，〈由國防法探究我國統帥權的問題〉。

「台灣智庫」秉關心國防事務，編組「國防安全小組」，深入研究國防相關議題，並提出11項議題之政策建議（詳見「國防安全」專欄），盼有助國防事務的改革與精進。未來「台灣智庫國防小組」將在既有基礎之上，持續擴大研究能量與提出建言，為國防事務改革做出實質貢獻。