逐漸成形的第一島鏈制中連線

賴怡忠
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四、五月對於華府的印太外交來說是忙碌異常,四月底先是有南韓總統尹錫悅,菲律賓總統小馬可仕緊接其後也跟著訪問華府。接待完南韓與菲律賓總統來訪後,拜登在五月初跟著前往日本參加七大工業國峰會議(G7),之後就飛往巴布亞紐幾內與18個太平洋島國領袖展開峰會,再來就是直衝雪梨參加四方安全對話(QUAD)。就整個行程來看,顯然這是美國意圖鞏固西太平洋第一島鏈以及太平洋的外交安排。

就目前的結果來看,起碼美國在第一島鏈的鞏固上算是頗有成果的。南韓總統尹錫悅訪問華府時美韓共同發表了《華盛頓宣言》與《美韓共同聲明》,在菲律賓小馬可仕總統的訪問期間,美菲也發表戰略意義深遠的共同聲明。從台灣的角度看,這些聲明可說是強化了第一島鏈的制中戰略態勢,對於穩定台海情勢有正面效果。

菲律賓總統小馬可仕。圖片來源:達志影像/美聯社

美韓與美菲聲明都強調重視台海的和平與穩定

不論是四月二十六日的《美韓共同聲明》或是五月一日的《美菲共同聲明》都提到對台海和平與穩定的重視。雖然在2021年五月的美韓峰會就提到重視台海和平穩定,但是此次,一方面是韓國政黨輪替後的峰會發言,同時也是在美韓準備對同盟關係提升的背景之下,因此更具不同意義。過去文在寅擔任總統會同意這個說法,但隨即韓國外交部立即表示韓國對中國政策不變,對台灣依然持守一中政策,顯然有意降低外界預期。但這次韓國總統不僅支持這個主張,還進一步表示台海問題同兩韓問題一樣,是世界都會關心的問題,更表示台海緊張是(中國)企圖以武力改變現狀所致,韓國對此堅決反對。

將台海問題與兩韓問題並列,且強調是世界問題,還說堅決反對以武力改變現狀,尹錫悅的說法顯然較文在寅前進許多。這此舉引發中國針對尹錫悅總統個人的激烈抗議,但韓國對此不為所動,其外交部還召見中國駐韓國大使抗議其外交失禮

五天後的美菲峰會上,同樣重視台海和平穩定的發言也在《美菲共同聲明》出現。由於在二月時菲律賓小馬可仕總統在接受日本媒體採訪時就說到台海有事時菲律無法置身事外,菲律賓對台海越來越重視,美菲的《強化防衛合作協議》(EDCA)在二月時還在既有的五個基地外多提供四個基地給美軍,由於其地點就在菲律賓島嶼北端,鄰接巴士海峽,與台海議題的關聯性極強。之後引發中國駐菲律賓大使以菲律賓在台移工生命可能會有危險,語帶威脅地要菲律賓收手,引發菲中關係的更大風波

而菲律賓會這麼關心台海議題,實際上與去年八月裴洛西訪台後中國的圍台軍演有關,當時中國發射飛彈的兩個禁制區域,就在菲律賓專屬經濟區內或其鄰邊,當時小馬可仕總統就說他關心到睡不著。以上種種發展是導致此次《美菲聯合聲明》會首次將台海和平穩定這段文字放入的背景。

美韓核武諮商小組與新美韓作戰計畫的出場

此次美韓的《華盛頓宣言》最令人矚目的是美韓核武諮商小組(nuclear consultation group)。由於在俄烏戰爭後,看到俄羅斯成功運用核威脅,使得北約不敢直接派兵進入烏克蘭,甚至連禁航區也因擔心核升級而不願設立,對於直接承受北韓核武威脅的韓國來說,對美國核保護傘的能力與承諾也開始產生了不確定感。由於日韓不同的歷史,韓國民間對於擁核以威懾北韓核武的支持度很高,而日本民間反對擁核的態度依舊很明確。

當時前外相安倍對此的解法是,希望可以比照北約模式,讓美國核保護傘在日本可以採用核分享(nuclear sharing)方式,意即日本不生產也不擁有核武,但容許利用日本載具攜帶美國核武,日本也參與核武使用過程的決策,希望可以對於核保護傘如何被使用能更有更多影響力。只是此舉會形同破壞日本非核三原則的「不引入」,因此可行性還屬於未知。

但可能是擔心韓國開始擁抱核武,會破壞美國還是希望維持的核不擴散體制,因此此次透過建構「核武諮商小組」(NCG),正是給予韓國對於美國在韓核武的決策有制度性的參與。雖然還沒直接到類似北約非擁核國的核分享機制(因為還沒進步到可以讓韓國機船搭載美國核武),但已經向前進了一大步。

此外,美韓於2021年年底的「安全諮商會議」(Security Consultative Committee)就達成要對美韓聯合軍事計畫(Oplan)進行修正的共識。原先是針對北韓核武問題以及中國的步步進逼,因此一個在2010左右期間完成的「Oplan 5015」就有修正的必要。而在尹錫悅於2022五月當選總統後,這個修正的幅度顯然又更大了一些,包括如何應對台海情勢也被列入作為須修正的考量。這個修正預計在今年中會完成。基本上雖然不預期韓國會直接參與台海軍事行動,但讓駐韓美軍有更強的戰略彈性以應對台海議題是顯然會做為選項之一的。而台海有事時北韓會如何動作,是否韓國會完全接掌屆時的戰時指揮權(Wartime Operation Control, OPCON),能夠先獨立對付北韓可能對南韓或東北亞的機會主義式攻擊,應該會是韓國屆時的重要任務。

由於位在韓國的數個美軍基地,有若干距離北京是不到一千公里的,比台灣距離北京還近上許多,中國自然對韓國的態度極為關切。畢竟中國看到俄羅斯侵略烏克蘭,可能會認為屆時侵台戰爭如果開打,對中國也就像俄羅斯人民的感受,除非家中有人在軍隊被叫去打仗,否則還是生活作息如常。但當美國的作業選項不排除從駐韓美軍基地展開行動時,中國的感受就如坐針氈。威脅的能量高了不只一個量級。

美菲《強化防衛合作協議》的基地使用與防衛指針的討論

菲律賓與中國的矛盾更為複雜。雖然前總統杜特蒂是親中出了名的領導者,但是在他擔任總統期間,菲律賓軍方與國安菁英卻始終對中國極為防範,對美國則是親密有加。菲律賓民眾也是東協國家對美國態度最友好的。小馬可仕上任後基本上是向親美擺回,但不採取與中敵對的情形。只是中國在南海對菲律賓的態度依舊強勢,去年八月的圍台軍演的規模以及對菲律賓的影響,更是讓小馬可仕寢食難安。去年八月軍演結束後,小馬可仕是第一個在東協國家內主動對圍台軍演表示不認同意見的東南亞領袖。之後與美國的討論,除了要對付南海議題外,也擔心台海情勢生變。因此中國對菲律賓來說,是個來自北、西、與西南面的威脅。

雖然中國號稱對菲律賓有諸多投資,也是菲律賓最大貿易夥伴之一,但菲律賓現在有意尋求分散對中經貿風險,而2022年中國清零政策導致的市場具量萎縮,也大幅影響菲律賓,更加添菲律賓要分散對中經濟風險的動機。過去中國對菲律賓的一帶一路計畫之承諾也在疫情期間紛紛跳票,中國對菲律賓的投資開始成為爛尾樓,小馬可仕上台沒多久後就因中國無法承諾後續投資後,取消了五十億的中國鐵路計畫

因此面對中國在安全的威脅成分增加,但在經濟合作因中國自身經濟問題之故使其誘因在下降,加上中國作為經濟的風險也在增加,小馬可仕又不像杜特蒂般對美國有痛恨,這些因素加總後,菲律賓出現遠中親美路線就變得十分清晰。而對台灣安全的態度,一方面台灣與菲律賓本就是鄰居,二方面是在台灣議題發言也有助於菲律賓的親美路線,這些也讓菲律賓這兩年會在對台海安全議題有所表態。

當然今年初美菲《強化防衛合作協議》給美國使用四個新基地的意涵很重要,顯示過去被認為是第一島鏈安全缺口的巴士海峽,現在可能會被補上。中國過去兩三年花費大量時間偵測東沙與巴士海峽的狀況,代表中國對這個區域戰略重要性極為重視。現在如果這個戰略缺口可以補上,特別是來自美菲合作的強化,則台灣面對中國的戰略壓力可以有一定程度的舒緩。中國也必須擔憂駐菲美軍台海有事時的角色。除非中國有意擴大戰線到南海以使菲律賓無法首尾兼顧,但如此則意味著中國同時要面對越、菲、印尼以及可能的馬來西亞。對中國反而更麻煩。

另一個需要關注的發展,是未來美菲同盟的防衛指針會如何修訂。如同大家所關注的《美日同盟防衛指針》,從1997年開始,每個指針的修正都會與台海有一定關係,不管是周邊事態的定義,還是日本在何種狀況下協助美軍的項目與能量等,都一定會對台海安全產生重大影響。同樣的道理,這次美菲峰會的重點一是承諾展開「防衛指針」的協商。當然這個防衛指針一定會牽涉到菲律賓最關心的南海議題,但台海安全狀況也有可能會進入討論中,因此美菲同盟會如何規定台海有事時的美菲之間的「角色與任務分擔(roles and mission assignment)」,就會試我們需要了解的重點。

從美韓作戰計畫展開修正,以及美菲同盟指針展開討論,除了與美韓菲各方都認為需要因應印太戰略環境的劇變外,因應台海有事成為這些展開修正的新需求。加上日本國安三文件的出場,以及四月二十四日澳大利亞也提出其「戰略與防衛檢討」(Strategic and Defense Review),我們可以看到四月幾乎是美國在積極翻修整個西太平洋第一島鏈的戰略布局,翻修的原因之一是因應台海可能有事的情境,而韓日菲澳等國都給予美國高度配合,沒有與美中保持等距的作為。

美日韓戰略三角的強化與美日菲新戰略三角合作的出現

在這個第一島鏈戰略工程大翻修的過程,未來更進一步可以看到其搭的戰略新三角的出現,包括美國期待很久但一直沒進展的美日韓戰略三角,以及去年開始日本積極推進,菲律賓在今年開始正面回應的美日菲戰略三角。美日韓三角對於遏制北韓躁進與抑制中國在東北亞的戰略擴張可以起重大作用,而美日菲戰略三角一旦形成,對於強化台灣東向的戰略依託,降低台灣面對的威脅向量數量,也會有益於台灣的安全防衛。如果還有澳洲從南向北支撐南海,中國雖然在第一島鏈內部還是有一定的反介入與區域禁制能力(A2AD),但作為進攻的態勢就會受到相當程度的抑止。

澳大利亞釋出「戰略與防衛檢討」,大幅改革國防策略

四月二十四日澳大利亞釋出其等待已久的「戰略與防衛檢討」(Strategic and Defense Review),對於澳大利亞威脅態勢的認知與軍事能量的建構提出根本性的改版。澳大利亞為此甚至取消不少原先已經成案的建軍計畫,改以其他載台以符應新的戰略需求。

這個號稱自「1986 Dibb Report」以來澳大利亞最重大的防衛政策檢討,強調澳大利亞的防衛不再是防衛澳大利亞(Defend Australia),而是國家防衛(national defense),意味著澳大利亞必須有一定程度的遠端衝擊力(impactful projection),重點也不是本土防衛,而是對於來自遠端的威脅與盟友發展先制作為以預防其向澳大利亞利益的負面發展。澳大利亞也宣稱過去防衛態勢有的「十年預警期」(ten years of warning time)已經不再,面對中國,澳大利亞必須在現在要有所行動。

大家對於澳大利亞的軍改印象最深的應該是其核潛艦部隊的成軍,當時為了建造核潛艦不惜與法國毀約,其後續效應使法國總統馬克宏至今依舊忿忿不平。但看到澳大利亞的檢討,要取消的還包括陸軍的坦克以及其他長程火砲,改以長程飛彈與強大的地對艦與地對空打擊能力。這個把澳大利亞陸軍敢以類似美國海軍陸戰隊軍改方向的設計,似乎顯示了未來印太戰場上美澳合作的可能態勢。如何面對台海狀況現在一定是在美澳的考慮之中,澳大利亞的變化值得我們關注。

不要讓台灣成為第一島鏈最弱的一環

當美國積極開印太第一島鏈部署,強化對其戰略支撐,甚至五月的太平營島國訪問也是在填補過去忽略的太平洋區塊,而這些部署相當程度與台海議題是有一定關係的。但在台灣卻有一堆人高唱投降論,疑美論,前者以「和平非戰」為包裝,打著反戰的旗號,高唱不抵抗,或是藉由延遲抵抗導致抵抗無效化的作為。

後者則是藉由懷疑美國承諾與美國作為,意圖在台灣人民心中埋下失敗主義。但看到美國現在的積極作為,疑美論不僅與事實不符,同時在此狀況下持續倡導疑美論讓人不禁懷疑是否有意以此做藉口,對美國表示台灣無意抵抗的態度呢?這種種不願看待客觀事實,積極與中共配合的主張,不僅弱化台灣的抵抗意志,更重要的,是這也在破壞台灣人民的共同體意識,從根本上在破壞民主。當以自由為名不願為共同體的存續承擔責任時。民主體制的存在就出現危機了。千萬不要讓台灣成為民主抗中第一島鏈連線的最弱一環。

作者為讀錯書,入錯行,生錯時代的政治邊緣人

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賴怡忠

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