高虹安案引發之國會自律危機與挑戰

姚孟昌
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前言

民眾黨不分區立法委員高虹安遭控詐領助理費、要求助理繳納所得作為「公積金」以代墊私人支出一案,涉嫌觸犯《貪污治罪條例》之「利用職務詐取財物罪」、《刑法》「偽造文書」等罪,其國會辦公室與住居所於本月15日遭檢調搜索。高虹安與男友李忠庭,辦公室主任陳奐宇、助理王郁文等4人當日以被移送北檢複訊。經漏夜訊問後,檢察官將高虹安改列偵字案被告,16日以60萬元交保候傳。

法界有人以為檢察官之所以同意交保而非聲押,可能是考慮《憲法增修條文》第四條第八項後擔心羈押立法委員會造成政治衝擊。筆者毋寧相信北檢係根據《刑事訴訟法》第93條認為無聲請羈押之必要,逕命具保。國人則多關切高委員是否會利用憲法賦予的特權阻擾司法調查,甚至擔心「當選過關、落選被關」以及「會有人搞定司法」的傳言最終成真。

難道憲法規定真會成為這些無視法紀、濫權違法之國會議員的保護傘?筆者認為憲法真義並非如此。關鍵在於憲法確立「國會自治原則」之後,同時要求國會必須尊重「公共問責」與「機關自律」精神。司法權與行政權固然必須依據「權力分立」之憲政原則避免干擾國會議事,立法院亦須就國會議員的行為明確規範,且應主動對違犯職務倫理與法紀諸情事者進行調查。若有委員違反立法委員行為法或行為失當情節嚴重者,該委員所屬政黨以及立法院即應對其進行紀律懲戒。高虹安案曝露立法院本身對國會自治多所誤解,自律機制也已失能的危機。

圖片來源:翻攝自蕭瑩燈臉書專頁

憲法增修條文第四條第八項並非是違法立委的保護傘

《憲法增修條文》第四條第八項承襲憲法第七十四條,明定:「立法委員除現行犯外,在會期中,非經立法院許可,不得逮捕或拘禁。」其目的為保障立法委員個人免因司法或行政干預而無法出席會議、行使職權。條文中所稱「會期」包括常會與臨時會。舉凡限制立法委員人身自由之措施,諸如刑事羈押拘禁、違犯社會秩序維護法之拘留或行政管收拘提等均是,亦包括強制收容或隔離。此人身特權為立法委員專屬,不及於其助理,也非委員個人可以拋棄。

此規定並非中華民國憲法之特例。1689年《英國權利法案》第九條:「國會內之演說、辯論或議事,不受任何法院或國會以外場所之控訴或審問。」1789年生效之《美國憲法》第一條第六項:「兩院議員除犯叛國罪、重罪以及擾亂治安罪外,在出席各該院會議及往返各該院途中,有不受逮捕之特權。」早有類似規定。其目的均為防止其他權力機關或第三人利用不當手段妨礙或干擾議會運作;甚至是防止行政權假懲治犯罪之名,行打擊政敵之實。

惟國會議員之免受逮捕或拘禁特權並非刑事豁免權,也非暫時性之程序障礙以阻斷刑事偵查、起訴與審判;亦無保障國會議員免受傳喚、調查或作證。立法院許可程序係為監督行政或司法濫權所設立,非為袒護同僚逃脫追訴的手段。立法院許可逮捕或拘禁時,必須考慮國會議員之身分、正當司法程序之利益與受害人利益等,針對個案狀況,衡量所有相關利益後作出審慎適當決定,最重要者為判斷有無逮捕之正當理由。立法院得不予許可,或為附條件或期限之許可。逮捕拘禁後若經立法院請求時,逮捕拘禁機關即應釋放。

再者,該條文不能擴大解釋為縱使檢調持有法院核發的令狀,仍須經由立法院許可後才能允許檢調對立法委員國會辦公室進行必要之搜索或對立法委員本人進行傳訊。惟基於尊重國會自治,檢調須事先告知立法院長並取得其同意始可進行搜索。立法院長在確認搜索具備法定理由並持有法院簽發之令狀後,即應同意並予以必要協助。此外,不受逮捕特權並不及於對議員的物品進行扣押。

第三,所謂立法委員之言論免責權係確保立法委員行使職權時能無所瞻顧。舉凡在院會或委員會之發言、質詢、提案、表決以及與此直接相關之附隨行為,如院內黨團協商、公聽會之發言等均為保障事項。保障範圍固然須做最大程度之界定,超越此範圍而與行使職權無關者,諸如蓄意之肢體動作、顯然不符意見表達之適當情節致侵害他人法益等,皆非憲法所保障。立法委員除因其言行違反內部所訂之行為規則而受懲戒外,亦須負民事損害賠償責任或受刑事訴追。

據此,何來憲法成為立法委員的違法保護傘之說?無論立法委員是否在職,無論是否在會期中或在院內均無法成為司法訴追的憲法障礙。真正的阻攔從來不在於憲法。事實上立委嚇阻檢調追訴的方法甚多,諸如長期擔任司法法制委員會委員或透過質詢、預算審議牽制行政機關。又因立法院迄今未就憲法增修條文第四條第八項所稱之許可訂定相關程序,立法委員的行為亦無明確周詳的判斷準則。在欠缺客觀判斷準則時,一旦個案爭議升高到黨派對立,即可輕易地透過政治和稀泥方式規避對立法委員的個人調查與究責。這才是台灣代議民主的危機所在。

高虹安案顯示國會自律的危機

代議民主本身蘊涵「公共問責」的精神。代議士積極對人民負責包含遵守陽光法案自行揭露財務與利益迴避,其行為也須符合「值得國民信賴」之最高政治倫理,諸如公正議事,善盡職責,不損及公共利益,不追求私利等。若有違反公共利益及公平正義原則,也應以誠摯態度面對民眾,勇於擔負政治與法律責任。此原則不僅要求立法委員個人恪遵無悖,且須賴立法院全體共同維護,方能樹立國會尊嚴。為此立法院設有「紀律委員會」處理涉及違反《立法委員行為法》之懲戒案件。筆者認為,立法委員若涉有違法爭議亦可能早已違反《立法委員行為法》之倫理要求。國會須主動發揮自律自清的功能,紀律委員會早應介入調查才是。

英美等老牌民主國家在保障議員言論免責與不受逮捕特權的同時也確立「國會自律與公共問責」等機制。如英國下議院設有「國會行為準則專員」(Parliamentary Commissioner for Standard)以監督議員利益申報登記、負責相關行為規範之解釋與說明、監督行為準則受到遵守以及接受檢舉與申訴並展開調查。

專員接到申訴後會依照證據決定是否進行初步調查,必要時則進行完整調查。專員對相關人士進行會談後將情況向「行為準則及自主權委員會」報告。委員會進行深入調查後,作成懲處建議(包括停權、不支薪等)向下議院院會報告,再由院會做最終決定。英國下院行為準則標準頗高,惟大多數議員皆能符合規範要求。另外國會議員必須就各種外部利益事先公開聲明。若遭致申訴,即須接受國會內部的嚴格調查,事證確實則須受國會的懲處與制裁。這是英國國會建立公眾信任的方法。

《美國憲法》第一條第五項規定國會兩院均有權自行制訂規則並可對議員的違紀行為進行處罰。眾議院設有「公務行為標準委員會」(Committee on Standards of Official Conduct),由兩大黨各佔半數席次組成(共10人)。有權調查議員在行使職權和履行責任過程中任何涉嫌違反法律規範或行為準則等情事。

如眾議院議員因不當使用津貼以謀私利遭到申訴,即由此委員會依照《眾議院規則》及聯邦法規處理。委員會訂有紀律程序規則處理檢舉、調查、答辯等程序。調查後委員會須將蒐集之事證向院會報告,並提出懲處建議。調查小組委員會可傳喚證人出席作證,若調查結果認為被檢舉人有違紀行為時,可作成違紀告發報告,再送裁決小組委員會舉行聽證判斷告發報告是否屬實。

若經過半數認為屬實,則必須再召開懲戒聽證,以決定適當之懲處建議,最後提交眾議院院會決定。眾議院對於眾議員之各種違紀行為均可予以懲戒,包括犯罪、違反國會內部規定、或眾議院認為有損眾議院機關名譽之任何行為。除名因憲法規定必須經三分之二多數議員同意通過,其它懲處僅需全體議員過半數同意即可通過。

國會自治之所以能為人民信服,正是因為國會內部已經建構嚴謹的自律程序以確保公共問責。反觀台灣立法院,不僅欠缺明確完整的立法委員行為守則,紀律委員會處理申訴與調查程序猶待建立。單憑《立法委員行為法》根本無法維持立法委員的倫理標準。筆者認為立法院應倣效英美國會明訂詳細的自律行為規範、增加懲戒之種類、定期公告紀律報告以備公眾查詢也應完善調查程序。立法委員的倫理要求與道德責任不應單由政治程序處理,且因事關立委權益與名譽,其事證調查與聽證程序必須更加嚴謹。

高虹安案曝露立法院對委員的言行監督顢頇無為,自律失能。媒體早在十一月初已報導有人檢舉某李姓助理每月從永齡基金會獲取五十萬元,疑似充作高虹安政治獻金。根據《立法委員行為法》,其傳聞業已涉及政治獻金與利益迴避,立法院紀律委員會即應依法主動調查。又傳言高委員要求助理將加班費上繳為公積金以供個人花用,涉及助理個人勞動權利問題。而甚囂塵上的詐領助理費問題,豈止涉嫌犯《貪污治罪條例》,更是嚴重損害立法院的公眾形象,凡此均已違反《立法委員行為法》。

令人遺憾的是迄今尚未聽聞立法院對高虹安委員啟動任何調查程序。日前有執政黨籍立委聲言只要一天不辭立委,憲法的保護傘就一直有效。這位委員反問高委員「為何還不辭立委?」筆者認為這位立委恐怕誤解憲法規定。憲法並未保障任何一位立法委員免受司法調查與追訴;憲法也未曾保障立法委員免受逮捕或拘禁;憲法只是要求在會期中對於立法委員的逮捕或拘禁必須取得立法院同意。意謂須由立法院確認此逮捕是否已經構成對於立法院議事之阻擾或已達司法濫權侵害委員個人職權行使的程度。

立法院基於「國會自律與公共問責」之精神,自應查明事由決定同意與否,並昭公信。立法院的自行調查與依法懲戒與司法調查審判並無衝突。筆者倒想請教這位委員:「為何立法院遲遲不願對高委員種種不當行為啟動調查與懲戒程序?」若說高虹安有所謂的保護傘,這保護傘並非來自憲法規定,而是來自立法院的毫無作為、立法委員有意無意之間的袒護。

若高虹安辭去立法委員一職或已就任新竹市長後,立法院是否即無調查與懲戒之必要?英國國會向來有權對現任議員及非議員(包括前任議員)採取紀律規範並作懲戒,此權力基於國會自治原理。既然國會對關於自身事務有專屬控制權責,國會自定議事程序與行為規則並對違犯者加以處置,嚴重者甚至可以藐視國會罪論處。

美國國會亦有權調查議員已申報及未申報的利益。現任議員若拒絕提供資料或竄改文件會分別受到參眾兩院的處分,參眾兩院並可將其違反刑事法律的證據送交司法部長依法起訴。議員違反道德標準的行為會遭致各種懲處。該懲處與聯邦政府或州政府的執法機關所採取的制裁措施各自進行。此為確保「國會獨立與自主」的必要機制。筆者認為立法院應對高虹安委員在職期間所涉爭議啟動調查,不問其是否已經去職。除對全體國人負責外,立法院提供之事證亦有助司法釐清案情,公正審判。

國會調查是否會讓單純的司法案件捲入政治泥沼之中?依照目前態勢來看,可能性的確不小。問題根源並非在涉案人本身,問題根源在於立法院迄今尚未明訂詳盡的立法委員行為規則與懲戒處理程序。英美兩國國會處理涉及藐視國會罪行或議員違紀時,無不根據國會內規並依照嚴謹聽證程序進行。反觀立法院,懲戒事由既未事先明文詳列,程序中亦少有法理辨證卻多為實力對抗。其最終結果既非公眾所能知曉,更無法令委員警懼在意。立法院侈言自治,卻期待司法檢調代為清理門戶。這樣的國會有何尊嚴可言?

結語

國會既為代議政體之核心,成員之言行自應為全民表率。立法委員若不能遵守高標準的倫理風範及行為準則,何能贏得公眾信任並彰顯國會尊嚴?在立法院中,高虹安委員是否為特例?這是國人所關切,也是立法院所有委員應說明的。止謗莫如自修,嚴於自律、方能律人。高虹安案是對國會自治的挑戰,立法院若想見重於國人以及其他憲政機關,自當有所作為,不能輕慢懈怠。

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