2017以來美國對中政策的戰略軌跡──談拜登與川普政府對中戰略的延續與差異

賴怡忠
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美國國務卿布林肯在5月26日於喬治華盛頓大學發表美國對中政策的重要演說(The Administration’s Approach to the People’s Republic of China)。算是正式將拜登政府的對中政策定調。這個演說本來預計在五月五日舉行,因國務卿布林肯染疫而延期,外界對此盛傳布林肯是政治染疫,因為美國希望利用李克強與習近平的鬥爭,強化李克強以對抗大家都很討厭的習近平,所以為此推遲演說時間。但從布林肯三週後立即出發宣示美國對中政策,而且還是在拜登於日本說出在中國以武力攻打台灣時,美國會軍事援台這句話,之後沒多久。感覺是盡快出面定調以免夜長夢多的成分,還遠高於經營中國內部權鬥的成分。似乎美國不是那麼積極要介入中國內部的權力鬥爭。

美國國務卿布林肯。圖片來源:美聯社/達志影像

從「競爭、合作、對抗」到「自強、同盟、競爭」

布林肯在演說中提到美國對中政策是「(對內)自強(invest)、(結合)同盟(align)、(對中)競爭(compete)」。比較去年三月布林肯在一篇有關美國外交政策的演說,”A Foreign Policy for the American People”中,與中國有關的部分說的是「美中關係本質是競爭關係,在可以合作時合作,在該對抗時會對抗」的「競爭、合作、對抗(compete、cooperate、adversarial)」,布林肯在今年五月的演說直接將美中關係描述為競爭關係,雖然在內容上也說不排除合作,但其比重已不若一年前那麼強調了。

中國拿到了「四不一無意」,但美國強調是中國在改變現狀

布林肯在演說中承認美中關係是當今最複雜與最具後果性(consequential)的關係,因為中國不僅有能力而且有意圖,從經濟、外交、軍事、與科技等層面改變國際秩序。但布林肯也直接說出美國對中國「不尋求衝突或新冷戰,不抑制中國的大國角色,也無意改變中國的政治體系」,布林肯在有關美台關係部分也說,美國「不支持台獨」。綜合起來,這就是中國從去年下半年一直強調,於每次美中雙邊會議都一再主張北京會十分重視的,美國對中國已做出「四不一無意」的承諾。

但布林肯也說得很清楚,是中國自己在改變,導致美國也必須跟著做出反應。因此中國不要想去責怪美國的作為,因為是中國自己改變在先。

國務卿布林肯強調美中是競爭關係,認為中國在改變現狀,也說了雖然不會反對在氣候變遷、武漢肺炎等與中合作,但也不再那麼重視一定要與中國合作。也強調要堅定支持台灣,雖然提到一中政策,但也說到這個政策是根據《台灣關係法》、美中三公報、六大保證。也強調重視台海安全,反對任何一方改變現狀,期待兩岸分歧以和平方式處理等。這些也是川普政府對台政策的作為。因此這一切似乎都是延續川普政府的對中與對台政策基調。

但如果與川普政府的對中政策文件相比較,還是可以看到某些不同之處,有個差異相當根本,有的差異代表著重點的不同。

川普政府與拜登政府對中政策存在三個不同點

如果要分析川普政府對中政策並比較其與拜登政府對中政策的異同,我們起碼會需要參照2018年10月4日副總統彭斯的對中政策演說、2020年5月20日川普政府國安會發布的「美國對中華人民共和國的戰略取徑The United States Strategic Approach to the People’s Republic of China」、2020年7月23日國務卿龐培歐在尼克森圖書館發表的「共產中國與自由世界的未來Communist China and the Free World’s Future」,等這幾份戰略文件與演說。

經過簡單的比較後,可以發現有三個較顯著的不同之處。分別是川普政府強調中國的對美作為,是美國社會在今天會有這麼多問題的重要原因(起碼之一),而拜登政府強調美國必須先投資自己以自立自強,才能與中國有效競爭。 中國的作為固然讓美國不好受,但解決美國問題的解方還是在美國。

其次,川普政府在後期開始有意識的對中國共產黨與中國人民做出區分,特別是表現在前國務卿龐培歐的尼克森圖書館演講。這個潛台詞就是美國不認為共產黨可以合法與合理的代表中國人民,美國與中國的競爭本質是價值競爭,是與中共的競爭,而中國人民則是可以爭取與合作的對象。但布林肯的演說特別強調對中政策有「三不一無意」,華府無意要改變中國。

第三個差異,是川普政府的對台政策與對中政策上,會強調台灣的民主法治是如何可以作為中國政治體制未來的學習榜樣,台海衝突議題本質不是統獨對決,而是不同政治價值的對壘,而中國對此十分害怕。拜登政府則強調台海安全是國際的共同關切。兩者都強調台海議題不再只是兩岸之間的統獨爭議,但川普政府更著重強調政治價值的分歧,拜登政府更強調台海議題的國際化面向。

川普政府強調中國對美國社會的威脅,拜登比較強調美國自己解決問題

比較一下川普時代副總統彭斯在2018年發表的對中政策演說,以及2020年五月提出的「美國對中華人民共和國的戰略取徑」,川普政府可以說是非常詳盡地提出中國如何在經濟、社會、文化、科技、大眾傳播等領域展開不公平競爭,甚至危及美國社會本身。在美國的孔子學院、竊盜美國科技、芬太尼問題等,都被一一拿出來討論。

但相對來說,布林肯國務卿的拜登政府對中政策演說,則對此幾乎沒有觸及,反而強調拜登總統簽署了二戰後最大規模的基建投資法案,也提到美國會努力在教育與科技上進行投資,以及未來的重點會在人工智能、生物科技、量子計算等領域上。

在這裡可以感覺到川普與拜登政府的不同重點,川普政府認為中國不僅在國際上挑戰國際秩序,還運用各種行為影響美國社會,弱化美國的競爭力。其對應措施除了美國如何強化自身的能力外,也包括要針對中國在美國國內的作為採取作為。而拜登政府對此甚少觸及,主要談到的是拜登政府如何投資美國社會,強化美國本身的能力,在這個基礎之上與中國競爭。

我們可以發現,拜登政府還是認為中國對美國的作為不算是美國內部問題的重要因素,這些問題頂多是不公平競爭,缺乏相向而行等形式上的不平等。但是川普政府認為中國是有系統地在針對美國,中國對美國的挑戰不僅是國際秩序等外部問題,也對美國內部社會形成挑戰。

川普政府強調要區分共黨與中國人民,布林肯演說給出「三不一無意」

布林肯在演說中有提到美國與中國共產黨及中國政府存在巨大分歧,但這些分歧並不存在於美國人民與中國人民之間。另一方面,時任國務卿的龐培歐在其2020年7月於尼克森圖書館的演講上,龐培歐說 ”We must also engage and empower the Chinese people – a dynamic, freedom-loving people who are completely distinct from the Chinese Communist Party. ”,也說 ”The CCP fears the Chinese people’s honest opinions more than any foe, ”,還說 ”But changing the CCP’s behavior cannot be the mission of the Chinese people alone. Free nations have to work to defend freedom.”。布林肯對中國人民與中共及中國政府的區分,是強調美國人民與其意見上是否存在分歧,但龐培歐的演說中則強調,中國人民與中國共產黨之間存在分歧,更說中國共產黨害怕自己的人民。重點非常不一樣。

更關鍵的是,布林肯強調美國不會改變中國政治體制,但也因為無法期待中國自己改變,所以要(與盟友)形塑戰略環境以促進一個開放與包容的國際體系。但龐培歐則說「改變中共作為不能只是中國人民的任務,自由國家必須努力以捍衛自由」,暗示了不僅期待中國人民從內部改變中國,也說自由世界對此(改變中國)不能沒有責任與作為。

此外,除了無意改變中國政體制外,布林肯的中國政策演說還提到美國不會抑制中國崛起,不會尋求與中國衝突,不會與中國打新冷戰等其他的「三不」。而龐培歐在擔任國務卿期間,除了2020年七月在尼克森圖書館演講外,一個月後龐培歐於布拉格的演說中進一步提到,與中國的競爭不是冷戰2.0版,而是比這個新冷戰更糟糕/激烈的競爭。可以發現川普到拜登政府間,對中政策的重大差異主要是在這裡。

正因為龐培歐時代與中國的競爭不僅有新冷戰的味道,還劍指中國內部。也難怪在拜登政府剛就任時,大西洋理事會(The Atlantic Council)這個華府重要外交政策智庫,竟然會出現一篇強調不僅要區分中共與中國人民,還要中共內部將習近平與非習勢力做出區分的對中政策建議(The Longer Telegram)。這些作為搞到北京緊張兮兮,因此會一再要求拜登政府重申其「四不一無意」的承諾。也顯見北京最關注的,會是美國會不會要從內部改變中國?是否與中國的競爭是新冷戰的開端?是否不排斥與中國發生衝突等議題?

拜登政府的態度也可看出,所謂「更長的電報(The Longer Telegram)」建議在中共內部做出區別,已經不會被拜登政府採納。在某種程度上,拜登政府不再強調要改變中國,也是承認過去主張對中交往的「以經促變論」之主張已經破產,美國與中國的交流就是交流,美國會重視公平性(fairness)與是否會相向而行(reciprocity),而同樣的,過去二十年在阿富汗與伊拉克的慘痛教訓,也讓美國對於介入他國內政以取得其對外行為改變之想法,現在更是避之唯恐不及。

川普政府認為台海衝突是政治價值對決,拜登政府強調台海議題是國際關切

拜登政府延續川普政府在一中政策的思考與作為,也擴大對台灣的支持。兩個政府都不把台海衝突/台海危機視為單純的兩岸問題與統獨爭議,因此過去「不獨不武、雙重嚇阻」的台海維和等式,現在變成更傾向於嚇阻中國對台侵犯的成分更大一些。過去常會看到某些美國官員認為透過兩岸對話可以管控台海爭議,把台海爭議兩岸化的天真主張,現在已不復見。

但對於台海爭議上,川普政府更強調這是中國獨裁與台灣民主的價值對決,北京的統台威脅更多是出自於對台灣民主自由對中國共產黨的正當性挑戰,強造是在支持自由民主的價值上,嚇阻中國對台威脅,同時也強調台灣的體制是中國可以想望的未來。某種程度視台灣為「更好的中國 a better China」。

而拜登政府則更強調台海議題的地緣戰略意義。中國不僅與美國及台灣存在政治價值的差異,北京還有意改變區域與國際的戰略秩序,挑戰美國極力維持的開放與自由之印太區域,因此中國統一台灣之舉,與其說是北京擔心台灣走向獨立的被動反應,還不如是更多的成分是為了服務北京有意改變國際秩序的全球戰略邏輯,而現在所展現的積極性與侵略性,也與過去作為差異甚大。

不僅這樣,布林肯在演說中還指出,台海維和與穩定不只美國的利益,更是區域與全球的繁榮與安全的國際關切(Maintaining peace and stability across the strait is not just a U.S. interest; it is a matter of international concern, critical to regiona; and global security and prosperity.)。在這個角度上,我們可以發現拜登政府將台海安全國際化舉措的背後邏輯,這不僅是要拉幫結派以嚇阻中國對台灣的可能侵犯,並在中國對台侵犯時能擊潰北京的冒進作為,還是讓台海議題成為國際安全的核心關切。

這也進一步確認了拜登政府的台海維和等式不是過去所謂的美中台三角架構(雖然這個三角關係還是驅動台海安全的主要動力),而是透過區域化、多邊化的方式,藉由引入更多的利害關係者,一方面讓中國的計算更複雜,更投鼠忌器;在另一方面也藉由引入更多其他友盟的力量,分攤美國在台海的維和負擔。

把台海維和等式從美中台三角架構,轉換到區域化與多邊化,甚至是全球化的方向對於台海維和的操作會有非常深遠的影響。首當其衝的就是過去美國行之有年在台海維持「戰略模糊」的方式,能否持續下去?因為現在當其他國家在台海維和被賦予更大責任,預期要與美國做更多配合時,對中國侵犯台灣作為的模糊說法,實際上會對被要求配合的友盟產生戰略困惑(strategic confusion)。

近日來挑戰「戰略模糊」的說法不再限於美國戰略社區,包括日本及其他國家,對此都提出不同程度的質疑,特別是在烏克蘭被俄羅斯侵略後,這個爭論變得更激烈。戰略模糊至今沒被推翻,是因為大家並不清楚有何可用的替代方案,但也因為這樣,戰略模糊的內容與是用方式開始被方方面面的被討論。有趣的是。戰略模糊一再被攤在陽光下處理的結果,使得其模糊的空間被不斷的縮小與被再詮釋。想要維持的模糊因此變得越來越不模糊。

從川普政府到拜登政府的對中政策固然有延續性強,但也有許多在重點上的不同。如果說川普政府的重點是在強調改變四十年來美國對中政策有其正當性,拜登政府則是在無需對這個改變花費政治資本辯護下,轉向強調在現時的關注點是那些。習近平從拜登當選後建議要在建構中美新型大關係,轉向強調重視拜登政府的「四不一無意」之承諾,也可以看出中國也認為美中的激烈競爭會是未來美中關係的主流,因此希望確保美國不會抑制中國崛起,不會與中國打新冷戰,無意改變中國政治體制(打倒中國共產黨,或是和平演變中國)。中國得到這個「三不一無意」,也可以看出北京當時對龐培歐有意區別中國共產黨與中國人民的作為,是多麼緊張。

拜登對台政策最大的貢獻是在根本上改變了台海維和等式,維和架構逐漸從美中台三角關係向多邊化與區域化的方向發展,美國在台灣周邊的軍事存在能量更大,頻率也較過去更為密集。台海安全多邊化的發展,現在甚至還包括過去十分重視與中關係的紐西蘭也公開承諾重視台海的安全與穩定。因此當北京在美國對台作為方面,希望取得華府「不支持台獨」的承諾時,與其說是中國取得美國讓步,還不如說是中國預期狀況會持續惡化下先找一個停損點的作為。

對台灣來說,除了要能覺察台海維和的戰略方程式出現質變,戰略維和典範已從美中台三角架構逐漸轉移外,美國對中競爭的著重點也在出現變化。如果華府對中國內部的興趣在下降真的是事實,其對於台灣對中關係的經營管理會有什麼影響,我們對此也必須要掌握。

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