大學自主與自治的內涵與迷思

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國家目的本來就是透過民主程序檢驗，民主國家的大學不能自外於國家社會的責任，公立大學更不能不回應納稅人的期待。圖片來源：Pixabay

自台大校長遴選委員會選出管中閔以來，爭議不斷，台大校方不顧管中閔諸多問題，以大學自主為藉口，持續對抗教育部依法監督的職責。日前管中閔本人應邀出席台大財務金融系畢業典禮，還意有所指要畢業生有空「不要忘記支持大學自主」。代理校長郭大維更是莫名其妙，認為自己代理的台大陷入巨大危機，令人不知該贊同還是反對。

這個依法設計的把關機制原本十分單純，舉世皆然，管中閔被指控的事證也不模糊，卻能如此延燒半年，搞得台大如喪考妣，孰令致之？何以為之？管中閔的政治立場固然讓統派為之一振，獨派氣結，但如果仔細分析，光靠政治不足以維持管案延燒的能量，更根本的問題是台灣社會對現代大學治理的誤解。

其實也不算意外，台灣的威權時代隨著兩蔣作古而慢慢消失，轉眼三十年，但大學的治理並未跟上民主化的腳步。例如聯考，死而不僵，變形為指考、學測；又如教官的設置，不但未廢，還被合理化，連這麼一個可笑至極的戒嚴文化猶不可除，遑論言人人殊的大學自主？多年來對大學自主的內涵毫無討論，又與大學自治混為一談，對自治唯一的想像是以皮毛的民主將人事任用選舉化，但也不是師生參與其中真正的校園民主，只是徒以遴選為名，提供學界派系盤據校園的競技場，集其大成者就是校長的產生。

管中閔的爭議其實不是特例，最多它只是一次完美的風暴：台大＋統獨＋管爺自身的種種問題，才演變成既廣且深的藍綠大對決，但這不代表過去就風平浪靜，二十多年來大學校長遴選的爭議此起彼落，從未間斷。派系介入斧鑿斑斑，尤其是遇到具有指標性的大學，每次校長遴選都是各界總動員。朝野也不是不知道這個問題，《大學法》關於校長產生這部分一改再改，但出發點從來不是思考現代大學的校長該扮演什麼樣的角色，而是以防弊與權利交換為目標，越改越死。

曾擔任過大學校長，頗負盛名的公法學者Jan Fridthjof Bernt，他不但主張校長應改為指派，整個經由普選產生的決策機構也要全部丟掉。圖片來源：挪威卑爾根大學官網

放眼歐美先進國家的大學治理，百年來校長的角色早已隨著政經的變遷不知調整多少了。以去年挪威的一場爭論為例，在一連串的大學整併之後，行之有年以校園普選產生校長的方式出現問題。曾擔任過大學校長，頗負盛名的公法學者Jan Fridthjof Bernt加入辯論引發熱議，他不但主張校長應改為指派，整個經由普選產生的決策機構也要全部丟掉。挪威學界的確有許多人認為，傳統理事會制的決策機構因合併已大到無法有效運作（引發討論的挪威大學合併後有52位董事），因學科規模的不平衡造成的資源分配不公也會更加惡化。

但這種建議直接影響對校園民主的信仰，支持反對的聲音各半，短時間內不會有結果。再從全世界近代的大學理念演進來看，越是非民主國家的大學，有骨氣的學者越是主張大學必須自主，以抵抗國家要求學術服務於獨裁的統治者。諷刺的是，看看當今的挺管學者，那一個在威權時代要求大學自主？那一個對國府近乎百分之百的大學控管提出異議？可知大部分的控管至今猶存？他們反對了嗎？

反觀民主國家，國家目的本來就是透過民主程序檢驗，民主國家的大學不能自外於國家社會的責任，公立大學更不能不回應納稅人的期待。大學自主的干擾不是來自分配公共利益的國家，而是財團與產業的利誘，主導了高教的方向。於是有理想的學者，反而主張國家必須介入來節制財團透過研發的挹注，過度控制大學的研究與教學，以保障學院內純學術的空間。

由以上挪威的例子我們可看出大學的治理不是一成不變，學院內的治理也不民主萬能。但別誤會了，筆者不是重治理效率，而輕校園民主。校園民主從未出現在台灣的大學，無從輕起，少數的普選只用在部分學生組織。台大龐大的校務會議，172名代表，只能做為投票運作集結的場域，絕非理性討論的機構。校長的功能呢？我們對大學校長的想像是什麼？恐怕依然停留在今之古人的期待，一定要國之大儒、脾氣倔強、罵大罵小、誰都不買帳。但這也只是想像，這種校長從來沒出現過。

民主化後能當上校長的必是八面玲瓏的政客，包括管爺，這不一定是壞事。只有因應民粹需要，拿來與上面鬥爭，才會搬出過去黨國神話下的校長形象，如蔡元培、傅斯年自喻。這些所謂校長典範，至今仍是台灣許多在象牙塔裡的知識分子的參考對象，加上對大學自主望文生義，輕易接受擁管者似是而非的觀念，猶如洗腦，利用簡單的二分法，自選校長則謂自主，被拒絕則謂大學自主陷入危機，半年來歇斯底里，但論述闕如。可笑的是，挺管者一方面對大學自治無限上綱為治外法權，面對外界對管的質疑，一概不理；另一方面對大學自主的內容又無限縮小為選校長一事。

在進一步討論之前，讓我們先釐清兩個不同的概念，大學自主（University Autonomy）與大學自治（University Self-governance），其實並不難辨別。大學自主是指大學自己決定辦學任務與發展方向，著重與外部的關係。若學校的任務與發展方向由國家來指導，則學校的自主性低，如我國的國立大學便是低自主的設計，國家決定一切，較接近歐陸公立大學。

大學自治則是指學校內部師生的治理，如懲處與升遷。然而大學自主與大學自治的程度並無絕對的關係，一個低自主的大學，若它的治理能得到國家社會的信任，便有可能享有高度的大學自治；相反的，一個自治無法得到信任的大學，卻要求國家給予自主，是沒有說服力的，而這正是管中閔沒有說服力的地方。他的問題來自大學內部自治的失能，從學者第一生命的學倫到兼課與產官學利益衝突的監督，台大無一有能力自律，卻以大學自治之名不予處理，進而以大學自主要求校長派任的自主權，豈有此理？

那麼，大學自主的實質內容是什麼？雖然我國大學留美學者佔大宗，近年也引進美國大學教授升等的概念，但大學與國家的關係與美國迥異，較接近歐陸大學的設計。我們不妨以歐洲大學協會EUA（European University Association）所整理的分類作為標準。這個分類是為了評鑑歐洲大學自主的狀況，源自進入本世紀後，歐洲國家的大學校長鑑於高教必須因應快速變化的產政經環境，傳統的大學結構過於死板，希望讓大學有更大的空間來發揮知識領導者的地位，於是在2005年發表了《格拉斯哥宣言》（Glasgow Declaration），呼籲各國政府給予大學更大的自主空間。

EUA回應這個呼籲，2007年發表《里斯本宣言》（Lisbon Declaration），重申對大學自主的重視。表面看來，這好像和上述挪威去年的辯論方向相反，但這些宣言與其說是對大學「去規範」（de-regulation），不如說是對大學「再規範」（re-regulation）。EUA啟動了對歐洲各國不同高教系統自主情況的評鑑，2010年提出了第一份報告，2015年更新，2017年提出第三份報告。這份報告相當完整，對歐盟國家29個高教系統打分數（有些國家有數個高教系統，如德國）。EUA將大學自主的項目歸類為四大面向，每一面向又分為數個事項，如下：

組織結構自主

校長產生的程序

校長的資格

解聘校長的程序

校長任期

理事機構（Governing Bodies）裡校外成員的參與與遴選

決定大學組織結構的能力

設立具法人地位機構的能力

財務自主

公共資金的總類與期限 (國家預算)

保留剩餘預算的能力

借貸的能力

建築物與設備的所有權

對本國學生訂學費的能力

對外國學生訂學費的能力

人員的自主

決定聘用資深學術人員或資深行政人員程序的能力

決定資深學術人員或資深行政人員薪資的能力

決定解聘資深學術人員或資深行政人員程序的能力

決定晉升資深學術人員或資深行政人員程序的能力

學術自主

決定招收學生人數的能力

選擇學生的能力

設立新系所的能力

裁撤系所的能力

選擇教學語言的能力

選擇由外部控管學術品質的能力

若根據以上事項來評估我國大學自主的現況，幾乎可以確定不會及格。但低自主不代表低學院品質與低學術自由，這只是高教治理理念的不同。例如英美與德國是兩個極端，但這三國的學者所享的學術自由與產出的學術水準仍居於領先地位。事實上我國大學的設計源自民初對德國大學體制的模仿，低自主並不意外。值得注意的是，在眾多評鑑大學自主的項目中，選校長只是其中一項（1.a），且這項得分高低與總體自主評比也未必有關。

筆者建議我國高教的權責機關，參考這份報告的分類與方法，對我國大學做一次徹底的評鑑，或許能對我國大學自主的現況有一個較實在的理解，才不至於望文生義，人云亦云。　　　　　　　　　　　　　　　　　　

歐洲大學少有因校長出缺而組成臨時的遴選委員會，與美國不同。通常是以常設的Council或Senate 選出新校長，是校內競選（election），不是遴選（selection）。候選人可能來自校外，但選舉人是校內全部教職員與學生師生組成的Council或Senate，甚至直接普選，沒有外部介入選舉，遑論總經理選獨董的利益瓜葛，這才是真正的自治。

儘管如此，還是有包括德國、瑞士、荷蘭在內的12國家，選舉結果要由政府最後批准。通常是形式，但政府否定選舉結果的權力不容置疑，事實上也時有所聞。也有大學校長直接由國家指派，如匈牙利與德國的一些邦。21世紀後，大學整體固然是往更自主的方向靠，但校長選舉卻反其道而行，許多人甚至認為乾脆取消選舉，由政府指派，如先前討論的挪威。往美式的遴選辦法修正是另一個趨勢，美國的大學在各方面享有比歐洲大學更高的自主權，獨獨選校長一項比歐洲更菁英思考。有趣的是，在挺管的言論中，我們聽到有名嘴對政府叫陣，說校長乾脆改為官派，自認是反諷，但事實上以我國國立大學的運作模式，校長官派不無道理。

前美國教授協會會長Cary Nelson說，沒有一所大學是一座孤島。圖片來源：Amazon 網路書店

大學自主與自治當然不是一個簡單的概念，就像前美國教授協會會長，Cary Nelson，所說的，沒有一所大學是一座孤島。高教理念是國家、學界、社區與產業的共同創作，大學自主是手段，不是目的，大學自治是責任，不是權利，而校長是一座橋梁，不是一座銅像。當一群人在台大傅鐘下不知所云，群妖亂舞，怎麼看都是一齣遠離時代的鬧劇。

作者為美國伊利諾州立大學教授