行政革新不能脫離本土脈絡——值得稱頌的《財團法人法》立法

去年八月，《財團法人法》公布施行。當時，媒體大多關注洗錢反恐防治、或是政府重掌蔣經國基金會（轉型正義的一環）等議題，對法律本身帶來的結構變革，卻較少著墨。然而，本法對公設財團法人（稱為政府捐助之財團法人）有更加嚴格的管制規範，對長久以來政府部會捐助許多財團法人，卻逐漸脫離政府掌控、資訊不透明的情況，實有系統性的革新；而且，立法者不為流行學術理念所惑，採取了較符合本土的制度性對策，值得稱頌。

我國公設財團法人普及的背景及引發的問題

在臺灣，任何人只要捐助一筆錢、備妥章程跑行政流程，即可成立財團法人，從而令其獨立、脫離原捐助人地從事買賣交易、借款舉債、辦銀行帳戶、申辦政府補助、雇用員工…等承擔權利義務的法律行為。因此，許多獎學金、慈善、社福照顧機構甚至公益廣播事業，都會運用這種法律形式。長久以來，政府部會也不乏利用這種法律狀態設立組織的案例，是常見的政策工具。

無論中外，總有一些業務政府需要插手，但傳統文官組織難以推行，而須用半官半民型態的（廣義）行政組織加以處理。在台灣，早年戒嚴時期，國會對政府預算監督非常不足，成立公設財團法人相對容易，反倒是要成立一個三級機關、四級機關，都需要國會通過的單獨組織法律。為了規避立法與監督，公設財法自然大行其道。再者，台灣特殊的國際情勢，導致官方組織型態在各領域國際交流上有所不便，許多外交「白手套」因應而生，也是興盛的原因。

我們耳熟而詳的幾個組織：負責兩岸交往的海基會、資訊政策與研發的資策會、每年頒發重要藝文獎項的國藝會等，都是公設財團法人的例子。

負責兩岸交往的海基會即是公設財團法人。圖為海基會位於北安路的總部。圖片來源：Meow@維基共享資源(CC BY-SA 3.0)

財法成立後，脫離捐助人的掌握，甚至脫離原有目標，董監事中飽私囊，或修改章程以達到近親繁殖目的，無論公設私設都在所多有。但這種狀況一旦發生在公設財法上，就是傷害政策推行、浪費公共資源。這個問題由來已久且未獲解決。雖公設財法普遍存在，但是學術界對其評價極差，學者們常認為此類組織要不是真有必要，改制為其他公權力色彩更高的行政組織；要不，就是乾脆解散或任其自生自滅。

扁政府時期　新右派理念主導的行政革新

學界之所以對公設財法有此種負面評價，與流行的學術理念有關。八、九零年代，正是國際上新右派興盛的時候，大西洋兩岸的美國雷根總統和英國柴契爾首相遙相呼應，大力推行各種民營化政策，將政府的職權下放、外包、改組，對傳統文官部隊組成的官僚組織欲除之而後快。

西風東漸，我國在李登輝總統末期以及陳水扁執政時期，就有組織再造與組織改造等行政革新的政策，最後完成《中央行政機關組織基準法》、《中央政府機關總員額法》、《行政法人法》以及行政院的部會改組。李、陳時期的行政革新，大致上是以去任務化、地方化、法人化、委外化等小國家的右派理念為主軸。

但即使有法源，實際依此改組的個案卻很少，因為這是理念而非政策問題驅動的改革。尤其這套改革方案中，對於公設財法這種易放難收、定位曖昧不明的組織型態是厭惡的，要不是希望將之視為民間組織從此不管，就是希望將其改制為行政法人。

厭惡歸厭惡，理念卻不會自動成真，由於實際上有辦理這些業務的需求，也有利用靈活組織的需要，公設財法就難以說甩開就甩開。至於被視為替代方案的行政法人，因為是將國家原本有的任務交由另外一個獨立的法人來承擔，制度上，每一個行政法人都需要單獨國會通過的組織法律，難度更高。因此，公設財法的轉型欠缺，而其本身缺乏監督的困境並沒有稍微平息。新右派的行政組織制度理念，對於這個本土問題並沒有提供緩解之道。

《行政法人法》訂定後，由於行政法人的設立難度更高，並未成功令公設財團法人向其轉型，其主要利用者反倒為各類公共藝文單位。圖為日前開幕的台南市美術館二館，該館即為行政法人編制。圖片來源：總統府flickr（CC BY 2.0）

新法是本土化的行政組織革新對策

時空遷異後，民進黨二度執政，政府終於對這個問題提出完整、本土的對策，而且脫離了過去那段時間過度強調小政府、理念指導政策的偏執。《財團法人法》並不改變政府捐助財團法人私法人的定位，也不發明新的概念去陳述、管制既有的現象（行政法人概念的引進及立法就碰到了很多這方面的問題），只是定義政府捐助財團法人（本法§2II）、要求所有財法的資訊公開義務（本法§25）、政府對捐助財法的人事（本法48-54）業務（§56-58、§61）控制、公設與私設財法間改制轉換的規範（§59-60、§68）。從而令公設財法的公共監督更加完整全面。

在法制作業上，要設置公設財法相當簡便，就算立法嚴格管制，過去已經設置者仍舊存在。前階段（扁政府）的政府改造受流行學術理念指導，並未針對台灣的政策問題脈絡思考，對公設財法問題的觀點與解方自然也就不務實。如今《財團法人法》的立法，明白表示政府承認公設財法是可茲援用的政策工具，並對其監督問題正面面對，不再削足適履，是本土化的行政革新對策。

作者邱子安為男同性戀，淡大公共行政學系畢業、台大政研所公行組碩士班，曾任競選工作、英語補習班助教、遊行幹部、非營利組織專員等。