別再把節能政策與再生能源當丑角！轉型思維下的能源政治

圖片來源：總統府flickr(CC BY 2.0)

隨著總統選舉的逼近，「能源轉型」一詞於政治場域的討論熱度亦同步加溫。然而，擺置在臺灣的脈絡之下，能源轉型、能源革命，或能源系統轉變的特殊意涵，就在於轉型一詞與轉型正義的高度連結。

所以，採用能源轉型一詞，就應爬梳過往系統的龐大不公，如同當前轉型正義處理不當黨產一般：我們必須得以具有脈絡性的觀點，分析近年常見的「電力短缺」與「高空氣污染排放」等爭議，理解其各個環節中的結構關係。

能源政策的轉型正義視角

馬英九前總統與江宜樺前院長，近期紛紛對於核電政策發表看法，強調2014年的核四封存，是在社會激盪下，為了等待有缺電危機或未來民意翻轉時再啟用，在815停電、公投過後，則應該重新啟用核四。在此同時，馬政府時代任用的監察委員包宗和、李月德、陳慶財等人於3月6日亦發表了糾正報告，批評當前2025年非核家園政策，導致近年供電吃緊等。但此般論調，都規避彼等應肩負的政策責任。

2014年4月底宣布核四封存後，馬前總統與江前院長著手召開全國能源會議，針對核四安檢後封存的新狀態，廣邀社會各界討論能源供應方案及因應對策。

理論上，負責任的內閣應思考到在各界對核安疑慮甚深之下，如何以節能與再生能源加速發展作為替代方案。然而，檢視能源局於2014年12月提出的《全國長期負載預測與電源開發規劃》，其提出的兩情境為「核四封存，既有核電廠全面延役」、「核四封存，核電廠屆齡除役」。依據該規劃所提出的電力供需檢討，無論是哪個情境，2016年至2020年間臺灣電力的備用容量率均將低於10%以下，具有高缺電風險。由此可知，當時馬政府於核四封存之後，並未提出健全的配套措施，降低2016年至2020年的缺電風險。

《103年全國長期負載預測與電源開發規劃》中的「核四封存，核電廠屆齡除役」情境預估。

更有甚者，當年全國能源會議召開時，綠色公民行動聯盟便以經濟部資料中提供節能情境下用電量推估為基礎，提出「台電守舊核電延役」和「前瞻節能政策」兩情境下備用容量率的比較，指出若能落實節能情境，即使核電如期除役，備用容量率均可達到政策目標。

面對公民團體的挑戰，經濟部的回應則是於大會舉行時，修改節能情境下的電力需求預測：在較低的GDP成長率下，卻將節能情境的年均用電成長率調高至1.43%，並在引言簡報提出節能情境時，表示「核四封存、核一～核三屆齡除役」會使2025年備用容量率將從10.2%降至4.1%，以支持其「顯示即使竭盡所能節電，未來仍將面臨缺電」的論點。此舉引起公民團體的「政府黑箱作業，操弄大會引言報告，否定民間節能倡議，甚至斷下恐嚇缺電結論，如此護航核電的操作，實在太糟糕」的批評。

由上述舉動得知，馬政府於核四封存之後，並未積極尋求替代方案。甚至面對核電延役也無助於提升備用容量率時，也未採行需求面管理以抑制、壓低尖峰負載成長，更未加速推動太陽光電以增加淨尖峰能力，反而是任由臺灣社會陷入核災風險與缺電風險之間莫須有的選擇題。

棄守能源轉型許諾的新北市？

近期在核電立場上大轉彎的另一個政治人物，則是已宣布投入總統選舉的前新北市長朱立倫。一反先前強調的「台灣一定要走向非核家園，2025年的非核家園絕對不是口號」，朱前市長改弦易轍，提出「基於國家安全考量，當能源不足的時候，我願意重啟核四」。

令人遺憾的是，朱立倫原是藍營中，最積極擁抱能源轉型國際趨勢的政治人物，在其主政下的新北市，也有具體施政實績。在朱市長任內，新北市在能源治理面向上，規劃常態性、多元利害參與者參與的委員會，並首創「新北能源轉型對話」，大規模邀請市民參與城市能源願景的討論；在能源效率提升面上，推動節電認同劵以及揪團省電，提供市民汰舊換新誘因；在綠能推動上，亦曾積極推動地熱發展，並首創工業區廠辦太陽光電推動模式，鎖定成立10年以下的工廠，主動到府諮詢。

面對能源轉型議題，朱立倫大可強調其主政的新北市，一連兩次獲得能源轉型推動聯盟的縣市政府能源政策評比第一名。從執行力的角度，強調與當前中央政府的差異。但卻為了短期版面的曝光，背棄在深澳燃煤電廠一案中曾給予協助的能源轉型倡議團體，退守核煤複合體的論述，實屬憾事。

朱立倫的核四立場轉向，背棄在深澳燃煤電廠一案中曾給予協助的能源轉型倡議團體，退守核煤複合體的論述。圖為拆除前的深澳電廠。B2322858@維基共享資源(PD)

另一方面，現任新北市長侯友宜，面對前任市長在核電議題上的搖擺，表示「對新北市來講，核安永遠是最重要的一塊，中央的能源政策要好好去思考，讓經濟民生永遠不缺電。」仍舊回到「增加供給，避免匱乏」的思維。但是，去年深澳爭議之時，侯友宜卻是強調「能源政策不是只有加法，還必須用減法的思維來看，具體作為包括盤點所有用電，進一步優化產業生產、製程，同時鼓勵民眾節能、創能，都是積極且可行的作法。」

從前任市長以及現任市長的發言轉變看來，我們不得不憂慮：過往四、五年間，新北市作為臺灣能源轉型領頭羊的好成績，還能繼續維持嗎？

輕忽節能，減煤陷瓶頸

2016年蔡英文新政府上任後，表示將積極發展綠能，啟動能源轉型。然而，能源轉型除生產端的調整外，也須同步考量工業與住商節能、智慧電表裝設、電動車推廣等措施，此亟需公部門、產業與民間的共同參與及推動，方能令產業與社會整體轉型與之連動，實現長期能源轉型與國家減碳目標。

但最新統計資料顯示，2018年全台能源消費量創下歷史新高，較2017年成長約1.83%，高於過往五年（2012─2017年）的年均成長率0.91%；用電量方面，成長率則為1.15%，成長幅度雖較前兩年下降，但電力消費量已逼近經濟部原規劃之2025年消費量（2657.1億度）。能源與電力消費量增長的主因乃是工業部門的用電增長，包括石化業、電子業等。所以，要確保臺灣有效達成非核與減煤的目標，就需要針對工業部門研擬進一步的節能政策。

但是，經濟部3月4日赴立法院進行「因應公投結果能源政策評估檢討專案報告」時，卻提出在考量未來大型半導體投資案、中美貿易戰帶來台商回流、氣候因素、車輛電動化等新增用電需求下，預估2018年至2025年電力需求年均成長率為1.86%，甚至有著於2022年時成長率將達到5.6%的離譜預測。

經濟部3月4日赴立法院進行「因應公投結果能源政策評估檢討專案報告」，提出超高的用電成長預測。圖為經濟部沈榮津。圖片來源：維基共享資源（OGDL）

這個預測離譜之處，在於過往十年間除全球金融危機後的回升外，未有一年單年用電成長率達到5.6%之譜。再者，依據經濟部的推估，這段期間的年均經濟成長率約為2.7%左右。搭配用電成長幅度的預測，這就代表未來每年經濟成長1%，就會導致0.7%的電力增長。但依照此預測得出的電力消費彈性值（0.69），不僅高於國際能源總署對於全球電力消費彈性的預估（0.55），更高於對於北美與歐洲等成熟經濟體的分析（0.25）。過高的電力消費彈性值，顯見現行政策規劃者對於節能政策的輕視。

更有甚者，若依此電力需求增長幅度估算，雖藉由再生能源以及天然氣的增長，2025年時可將燃煤發電占比削減至27%，發電量為843億度左右。這個目標，相較去年度發電量，確實是減少三分之一。但原先的的能源轉型政策規劃，是要於2025年時將燃煤發電量降至798億度，減煤速度在新規劃中，較舊規劃更落後5%。

在高電力需求而煤電份額減少幅度下降的預估情境下，如果執政者希望在後續的能源政策論戰時，能爭取廣大關注空汙的民眾支持，破除「非核家園是以肺發電」的迷思，則應重視節能政策，儘速研擬國家能源效率行動計畫，提出促使工業提升節能投資的誘因與管制工具。

能源轉型下的國安新思維

依據媒體報導，國民黨提出「總統大選決戰核四」的思維，但與國際能源轉型趨勢相比，此乃極為落後的思維。就在今年一月，由國際再生能源總署、德國、挪威、阿拉伯聯合大公國等國支持，以前任冰島總統擔任主席的能源轉型與地緣政治高階專家委員會，經過一年的討論後發表了題為《新世界：能源轉型形塑的新地緣政治》（A New World：The Geopolitics of the Energy Transformation）報告。報告強調：過往二十年，化石燃料形塑了國際的政治權力，但在再生能源與電動車等技術蓬勃發展下，將創造新的地緣政治。

該報告指出：再生能源因不似化石燃料具有獨佔性、難以阻斷與干擾其供應、其分散式布局意味著民主，以及接近零邊際成本等特性，將重寫全球權力版圖。未來國家話語權不再靠石油蘊藏量決定，而是由再生能源研發能力所界定。潔淨能源產業以及再生能源專利將會決定國家影響力。而OPEC這類的石油組織的影響力削弱，反倒國際太陽能聯盟（International Solar Alliance）等以潔淨能源創新為主的跨國聯盟，影響力將漸增。

由此觀之，若於總統大選之時，各方陣營仍僅以「匱乏思維」出發，以提供耗能產業便宜穩定的電力作為擁護核能發展的理由，進而將再生能源定位為丑角，放肆攻擊綠能發展，將無助於臺灣於大國博弈之中，掌握新的地緣政治趨勢，反倒削弱臺灣的國安與競爭力。

作者趙家緯，臺灣大學環境工程學研究所博士，綠色公民行動聯盟常務理事，現任職於臺灣大學風險社會與政策研究中心。