考試院的歷史沿革──談考試委員人數下修之必要

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針對立法院司法法制委員會初審通過《考試院組織法》修正草案，其中擬規劃將現行19名考試委員降為3名，並把任期從6年改成4年之舉，日前考試院長伍錦霖很慎重地召開記者會，一方面指責立法院「以修法之名行修憲之實」，將引發憲政危機；另一方面則稱若立法院三讀通過修法，變更考委職權，他會辭職負起政治責任云云。

查考試院長伍錦霖係馬政府執政時期於2014年6月經立法院同意，同年9月出任考試院長。撇開伍錦霖「6年任期僅剩1年多、請辭並無如此壯烈」這段不談，有關考試院與考試委員的學術研究，很值得在此關鍵時刻好好地一併談談。

都是孫文惹的禍：考試院割裂人事行政權

孫文以中國隋、唐朝已降確立的科舉制度為藍本，於行政權外另立考試權，而成為現行憲法的特殊設計，基本上並無任何理論基礎可言，百分百的是外行領導內行之舉。

考試權原本屬於行政權的一環，其作用在為國掄才，目的在形成專家政府，現制考試以建立職能政府為目的，固然有必要使掄才之典客觀獨立。然而為確保考試的中立性與公正性，理論上縱使要維繫考試行政獨立，也只要仿效美日等國的行政委員會制度，於行政部門設置文官委員會即可，不必煞費周章另外成立一個大而無當或虛有其表的考試院。

而考試院在掌理考試權之外，又以銓敘部掌理部分人事行政權，造成人事行政權之切割，使得考試院與行政院人事行政總處在組織上疊床架屋，在權限劃分上迭生爭執，影響行政機關人事業務之順遂推動。是以有學者感嘆指出，台灣獨有的考試院經過半世紀的憲法實施，已證明這種思想與制度之窒礙難行。

尤其，2014年6月17日國民黨籍賴士葆委員出席立法院全院委員會時也曾語重心長表示，為了國家進步，考試院要廢掉。並舉出國民黨智庫說法，表示現在的考試院怎麼看都像「雞肋」，實際運作上考試院「強奪行政院的人事權」。以上觀點，恰好交互驗證了考試院是憲政上的一大錯誤設計。

19位部長級年薪委員的怪現象：考委人數下修的必要

考試院要不要廢除，是憲改層次課題。考委人數要不要下修，則是屬於修法層次課題。早在上個世紀的1994年，即有立委提出考委人數應予縮減之議，而考試院文官制度研究發展專案小組其後也順應研提因應方案，除維持現狀外，亦有「縮減至15人」及「縮減為11人」兩個替代選項。只是這些改革，都沒有成功。

時至今日，一個驚奇的事實是：《考試院組織法》上次修正是1994年7月。這是一部從考試院長邱創煥時代迄今，25年來從未被進行任何修正的法律。

環顧當代先進國家，鑑於政府規模膨脹，導致財政負荷過重及政府失靈現象，公務員精簡已成各國政府降低施政成本、提升效率的有效對策。有關我國考委人數下修，應在此思維下進行法制變革。查《考試院組織法》第6條規定，考試院已下設考選部、銓敘部、公務人員保障暨培訓委員會等機關，相關業務俱由各該機關所屬公務員掌理，所謂考試院實際上不過肩負監督、協調等簡單任務而已。

現行考委名額19人，惟其背景乃1947年從「大中國」幅員下的歷史遺跡。以今日台灣3萬6 ,000平方公里幅員而論，考委人數顯屬過多而無必要，與當代政府員額精簡、行政簡約的潮流背道而馳。

針對考委人數下修的立委連署提案，其實從2012年以來早已絡繹不絕。或許是好日子過慣了，每次考試院立場最多就是出席立法院委員會時表達反對，從1994年那次修法以後，考試院從未認真地針早已「年久失修」的《考試院組織法》向立法院提出任何修法提案。甚至一直到今年4月立法院司法法制委員會初審立委連署提案的《考試院組織法》修正草案之際，依舊欠缺考試院提出的院版作為併案審查的依據。

根據報導，考試院的修法意見，於5月2日下午才送至立法院。此舉堪稱文官界踐行「能拖就拖」的典範案例。只是觀乎考試院這次「考委人數下修至13人，已是考銓業務運作最低人數」、「任期維持6年」等主張，看來這次考試院還是不脫上個世紀，該院文官制度研究發展專案小組提出「縮減至15人」、「縮減為11人」替代選項的敷衍思維。

文末，再次恭錄國民黨籍賴士葆委員2014年6月「為了國家進步，考試院要廢掉」的重要發言。可惜立法院這次是修法，而非修憲。從而賴士葆委員這句話，當可縮減為：為了國家進步，考試委員要下修。

作者1973年台北市生。台大法律學士、碩士，輔大法律博士。現為南臺科大財法所副教授兼所長。主要關心學術領域為財政法、行政法、地方自治與娛樂法。著有《新世紀財稅與預算法理論與課題》（2011）、《財稅法制的新視野》（2016）等學術專書。同時亦為 ACG、GUNPLA與 Big Scooter 愛好者。