2022,暴風雨前的寧靜?

賴怡忠
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2021年下旬,隨著兩劑疫苗接種比率日益提高,感覺疫情逐漸有些好轉,也讓主要工業國家紛紛解封之際,忽然歐蜜狂(Omicron)變種,這個跳過「新」病毒、「習」病毒命名的新型變種病毒凌空而降,世界再度進入恐慌。不管這個病毒是否真的就是個有高傳染率但低致命率,號稱是讓疫情結束的開始(beginning of the end for the pandemic),但顯然想要在今年(2022)回復2019年的情形是不可能了。對「正常化」的期待,最快大概也要等到2023吧。

但今年在全球的地緣政治上會是非常特別的年份。圍繞美中兩大集團的戰略競爭與對抗,除了中國在今年會有年初的北京冬奧,以及年底的中共二十大的兩大事件外,在印太、歐洲、拉美等區域既定的選舉時程,在今年都可能會導致新的政治變化。此外,美、日、歐盟等國也預計在今年會提出關鍵的戰略議程。因此不管大家是否同意現在進入了新冷戰時代,但從2018以來的地緣戰略競爭態勢在未來只會加強,地緣政治制約全球化經濟邏輯的趨勢也會強化,2022基本上是進入了戰略盤整,到了2023後,更熾烈的對抗就可能會逐一上演。今年的暴風雨前寧靜,會不會像是類似1910年,為之後的全面「XX」進行預告呢?

圖片來源:路透社/達志影像

2022,圍繞東亞第一島鏈的大選年

2022年是東亞第一島鏈的選舉年。首先是三月南韓總統選舉,接著是五月的菲律賓總統、副總統與參議員的選舉,約略在同時,澳大利亞可能也會有國會大選。接著是七月的日本參議院選舉,之後是在十一月,台灣與美國都會有期中選舉,更不要提約略在這段期間的前後,會有中國共產黨的二十屆大會。除了日本的參議院選舉,以及台灣與美國的期中選舉等,不會帶來政黨輪替外,南韓與菲律賓是確定要產生新總統,而澳大利亞的選舉結果也有可能會出現輪替狀況。

南韓與菲律賓選舉所帶來的新政府,會對未來的印太局勢有重大影響,對台海安全的衝擊更是直接。南韓新政府是否會持續文在寅推動兩韓和解高於一切的路線,對於中國威脅是否會採取與文在寅政府類似的態度,或是願意更直接面對,這個發展不僅會影響韓半島局勢,也會與台海安全情勢產生密切的連動關係。

特別是從去年開始,不管是五月的美韓峰會,或是去年底的美韓安全協商會議等公開聲明中,都提到台海安全的重要性。但過去多認為文在寅政府此舉是為了換取美國支持南韓的兩韓和解路線,與南韓對於中國威脅以及台海情勢的認知無關。因此南韓三月總統大選的結果,是否會產生一個把中國視為解決/處理北韓問題的夥伴,還是會認為現在的中國也是讓北韓核問題以及韓半島情勢惡化的因素之一。這會是個需要仔細審視的問題。

隨著中國對東沙附近海域的活動日益囂張猖狂,對台灣威脅騷擾持續擴大,這個發展凸顯了菲律賓對於台海安全的重要性。在2016年菲律賓的政黨輪替,產生一個最親中與反美的總統。菲律賓過去不乏親中的政治人物,但在總統位置還會公開反美的,杜特蒂算是冷戰結束後的首位。杜特蒂總統為了反美而開始親中,為此還不執行,或是不再度提出菲律賓在2016南海仲裁判決勝訴的主張,當勝訴事主自己都不說後,更導致中國在南海議題的態度有恃無恐。這幾年中國在南海作為的惡化,相當程度與菲律賓杜特蒂總統的親中反美態度有關聯。

如果菲律賓在今年三月選出個出現不一樣,立場相對親美的政府,菲美的海事合作一定會比較順暢,菲律賓與台灣的聯繫也會更為密切與積極。東沙關聯的台灣防務壓力,也就會比較舒緩。台灣無須在台海有事時期待菲律賓派兵支援,但期待菲律賓會願意更直接面對中國的霸凌,採取必要的非軍事作為,使中國無法橫行無阻的利用巴士海峽,並讓理念相近國家可能的對台支援變得更容易。台菲在南海也因此可能會有更多的合作空間。

五月的澳大利亞選舉也需要關注,目前反對黨聲勢領先,且對於執政黨親美挺台路線,特別是在台海有事之際,現在工黨參議員也是影子外交部長的黃英賢(Penny Wong)就曾公開抨擊現任澳大利亞外交部長宣稱,當台海有事而美國對澳大利亞提出援助美國的挺台要求下,澳大利亞願意給予正面回應的立場。

黃英賢主張這不是澳大利亞的傳統作為,特別是現在,這只會讓澳大利亞與中國的複雜關係更加惡化。從這個角度看,澳大利亞出現政黨輪替的結果,很可能不僅澳大利亞會從既有的挺台作為撤守,也會讓四方安全對話(QUAD)失去作用,美英澳同盟合作的意義可能也會被掏空。這個衝擊不可小覷。

七月的日本參院選舉,以及十一月在台美舉辦的期中選舉,其結果不會直接衝擊執政集團,但有可能可以讓台美日的執政集團很難做事,對台美日在台海的合作議程會有非常負面的衝擊。

中東歐會帶領歐盟的對中與對台政策轉型嗎?

去年底台灣出現中東歐熱,而這個熱是一開始從中東歐出現,台灣是作為接收端,民間社會接到訊息後開始回應。之後政府也積極展開關係的加強。不僅台灣在立陶宛設處,捷克、斯洛伐克、波蘭與立陶宛都捐贈台灣疫苗。去年下半年還有國發會龔明鑫主委率團訪問立陶宛、捷克與斯洛伐克等國,外交部長吳釗燮則是率團訪問斯洛伐克與捷克,並利用機會前往布魯塞爾。歐盟議會在去年十月通過台灣決議案,九月發布的印太戰略通訊文件也提到會在哪些領域與台灣合作。這波台灣熱我們是看到先從中東歐國家出發,接著歐盟跟進展開回應的關係。

另一件大事是長期支配歐盟對中政策,主張不僅德中友好,歐盟與中也要維持和善關係的德國總理梅克爾下台,德國出現由社民黨組閣的新首相。社民黨主導的紅綠黃(交通燈連線),權力僅次於首相的財政部長是由自由民主黨黨魁,外交部長是由綠黨黨魁出任,綠黨與自民黨是德國對中國批判態度最積極的政黨,也提出須與台灣強化關係。因此不論是在中、東歐國家,或是歐盟內部的重要大國諸如德國,歐洲與台灣的關係預期會有所進展,相信這也是蔡總統會將2022視為強化對歐洲關係年的重要原因。

歐盟也預計在今年春天正式對外推出其印太戰略,去年九月的版本是為徵求意見的簡版(通訊),因為今年上半年是法國擔任歐盟理事會主席,下半年則輪由捷克擔任主席,預估法國會積極推動歐盟版的印太戰略,以此放大法國對世界的影響力。但因九月出現美英澳同盟以及澳洲取消與法國的十二艘潛艦訂單,法國對此惱怒異常,主導延緩了歐盟與澳洲的自由貿易談判,也在歐盟更強調歐盟須有一個獨立於美國的戰略立場,包括印太戰略在內。因此歐盟印太戰略的完成過程,可能會在法國強調要與美國有所不同以強調獨立性,以及歐盟國家中,特別是中東歐國家,多認為須與美國有某種程度的合拍等,這兩者的意見對立。

此外,由於德國是新政府上台,可是法國在今年四月會有總統選舉,因此法國在上半年主導歐盟政治議程的能力也會因此變得有限。在德國新手執政,法國忙於選舉之際,是否這會使布魯塞爾的主導性變得更大,或是這會讓其他歐盟會員國,例如中東歐國家等,其聲音更大?而這個聲音又會如何影響到年初預計出現的歐盟─中國峰會,以及部分歐盟國家持續想推動的「歐中投資協議CAI」呢?

匈牙利也預計在今年四月或五月會有選舉,目前反對黨共同推出候選人的聲勢,與現任總理澳班(Orban)的聲勢不相上下。基於匈牙利是歐盟最親中的國家,如果在五月真的出現政黨輪替,中國在歐盟最重要的盟友就會下台,這對於歐中關係的影響會更是深遠。

因此歐盟與中國的關係今年可能會有不少改變,特別是來自德國與中東歐國家的態度。而法國與匈牙利選舉也會對歐中關係,以及歐盟與美國關係產生影響。連帶的,歐盟與台灣的關係似乎出現新的動能,但如何轉化為制度性的前進動力,更需要有意識的努力。

拉美粉紅革命浪潮給予中國戰略良機?

相對於東亞第一島鏈與歐盟的變化,中美洲與南美洲在過去幾年出現了「粉紅浪潮」(Pink tide),系列左派政黨紛紛取得政權,不管這是在墨西哥(2018)、阿根廷(2019)、玻利維亞(2020)、祕魯(2020)、中美洲的宏都拉斯(2021)、以及去年底十二月剛出爐的智利(2021)。粉紅浪潮似乎是對之前出現保守主義風潮的反動。當智利與阿根廷都被粉紅浪潮征服後,巴西現任政府被粉紅潮攻陷的機會也不小。

粉紅潮會與中國有天生的親近感,對美國有天生的距離感。不僅立即影響台灣在中美洲的邦交國,也讓中國在拉美更有見縫插針的機會。去年十二月七日中拉論壇結束,就可以看到中國對拉美斧鑿斑斑的痕跡。

但更值得台灣關注的是,這次粉紅浪潮攻陷的中南美洲國家,包括墨西哥、祕魯與智利這三個美洲國家。這三國也都是CPTPP,以及亞太經合會的會員國。如果認為中國對拉美的影響力會因著粉紅浪潮而強化,台灣要擔心的就不只是邦交國,還包括CPTPP,特別是智利與秘魯是否會積極為中國成為CPTPP為會員而遊說,是否會成為幫助中國阻擋台灣加入CPTPP的暗樁。美國的存在對台灣對這些國家的工作是不是一定是正數等,都是要仔細分析的議題。

美、日、歐盟、北約預計發表關鍵新戰略文件

2022也是美、日、歐盟發表重要戰略文件的時刻。美國的國安戰略、國防戰略、印太戰略、對中戰略、日本的國安戰略,以及先前提到的歐盟印太戰略等,都預計會在2022年上半提出。這些戰略文件不僅是觀察政策走向的重要指標,更會是促進與台灣關係的重要參照文件。特別是與歐盟的關係,一旦有明文律定,則台灣與歐盟的合作方向與議題就可以有個制度性基礎,會不太容易被逆轉。

美國的國安戰略是美國最上位的總體戰略主張,不僅會影響之下的美國國防戰略,美國印太戰略以及美國中國戰略,也會影響包括日本的國安戰略與歐盟的印太戰略。對日本來說,固然其國安戰略不會因美國的國安戰略而改變,但彼此的事前協調應該會是有的,同時也要注意,這個美日的國安戰略之出場,是否也會預示之後美日同盟防衛指針的再度修正?畢竟對日本而言,上次的國安戰略是在2013年安倍在任首相的第一年時推出,當時習近平剛上台,其作為還沒像今日這樣的強勢與張狂。

而在2015年進行美日同盟防衛指針的修訂時,習大大已經在南海積極填島造陸,對釣魚台區域的侵擾也變得相當頻繁,但多屬於軍事威嚇而非軍事攻擊得性質,因此當時日本的主要想法是如何能使主要是針對戰爭的美日同盟,也能夠應對中國的侵擾,即所謂「和平以上,戰爭未滿」的灰色地帶衝突。但在六年後,習近平全面掌權後的情形,其作為的強勢與威脅程度又較過去更為激烈。因此2015年防衛指針修正時的想定,與現在的局勢也有很大差別。

如果說安全局勢的變化迫使澳大利亞改變其在2013年制定之沿用傳統潛艦的海防策略,並因此與美英等國結合出新型態的同盟,那麼類似的變化如果真得導致日本改變其在2013的國安戰略,與2015修正的日美同盟防衛指針,也就不會覺得奇怪了。

此外,北約也預計要在今年六月於馬德里舉行的峰會(NATO Summit)上,提出其新型戰略概念(strategic concept)。由這個戰略概念在位階上僅次於「華盛頓條約」,且是每十年才會出現一次更新,上次的概念還是在2010年於里斯本召開的北約峰會提出,因此在馬德里的北約峰會自是令外界高度矚目。

由於多數歐洲國家認為現在與中俄是處於全球地緣戰略競爭,因此這個北約的新戰略概念,雖然會在2010的戰略概念的基礎上發展,但基本上會承認大國競爭的國際關係本質,因此當年諸如「今天歐洲─大西洋區域基本處於和平狀態,對北約國領土展開常規性(軍事)攻擊的威脅不高」(Today, the Euro-Atlantic area is at peace and the threat of a conventional attack against NATO territory is low.)、主要擔心恐怖主義與網路攻擊威脅,但完全不提地緣戰略對抗的基調,相信應該不會在2022年的北約戰略概念文件出現。

去年六月的布魯塞爾峰會上所公布的北約公報(NATO Communiqué),就對中國有不少具名指涉,就與2010里斯本峰會通過的戰略概念出現極為不同的狀況。記得當時針對台海狀態還有不少沒達成共識的討論,包括當中國攻打台灣時,北約是否要出手,或是當美軍因此援台但遭到中國攻擊時,北約是否因此啟動「華盛頓條約第五條」,比照九一一事件的前例。甚至是個別盟邦有無為此出兵的義務等議題。當時的說法是,這些議題都要等到今年六月的馬德里會議做出裁示。

因此包括美、日、歐盟以及北約,都會在今年提出其關鍵戰略文件,從這些文件我們就大概可以對2023年後幾個主要行為者的可能行動,會有更清楚的預期。’

2022,中國「習近平單核帶隊」全面完成

2017年中共十九大時,大家都在問習近平之後的下一梯隊接班人選會是誰,但是到了2018年二月以後,大家改問在2022中共召開二十大時,習近平是否會接續到第三任。但今天當習近平都可以在共黨百年的唯三「歷史決議」中,放入「習核心」三個字。不僅超越了鄧小平,甚至其對習近平歌功頌德的程度,也超過當年對毛主席的頌讚。鄧小平費心維繫了四十年的集體領導被徹底逆轉,號稱在共黨最有權勢的七人中常會,也逐漸變成「一個大人與六個小矮人」的領袖決策會議。現在圍繞在團結在習核心的決策,也逐漸變成習近平的乾綱獨斷。

當然習近平雖然大權在握,但在沒有確定其第三任無誤前,習近平應不至於有大型冒險動作而危及他的固權計畫。但現在可能要的根本問題,大概不是習平是否連三任,而是習近平會以什麼方式展開第三任。更直白地說,習近平在移除國家主席任期限制後,是否會進一步在共黨內恢復毛澤東時代的主席制。如果是這樣,在安排接班人時自然會比較方便,這也會使之後的中共中常會權力大幅弱化。甚至之後還能比照毛澤東,當黨主席可以一直做下去做到死,也不用擔心什麼「七上八下」、通過中央政治局委員的歷練後才能入常等繁文縟節規定。

鄧小平在1982年改掉主席制,以總書記與中常會的集體領導取代,以習近平過去幾年有意無意「貶鄧」的作為,把鄧小平豎立的集體領導制打掉,重新練回毛澤東時代的主席制也可說是有跡可循。一旦主席制成真,習近平在二十大後漸次把自己從「習核心」轉練成「習主席」,不再需要各位團結在習核心之下,轉而是習主席直接下令指揮領導,形成絕對單核帶隊、單人領黨模式。這個結果可能對很多人來說,意味著在中國內部屆時會無人可以制衡習近平,當年毛澤東說教訓印度就教訓印度,說寧要核子不要褲子,今天反美,明天又搞和美反蘇等作為極可能回朝。這不僅對東亞與印太會是災難,對全世界也會是恐怖的噩夢。

2022-2026會類似1910-1914的再現嗎?

如果說中國在2022為了中共二十大與習核心為了「于右任」而全面接班,因此對外的激進作為可能會有所減低,那麼在二十大結束後,不管習大大是否從習核心轉型為習主席,中國對外作為可能會再度變得強勢,而屆時中國的作為可能是在內部缺乏制衡力量,習核心可以無所顧忌的背景下操作。以其一上台就對台灣採積極強勢作為的往例來看,2022的相對無事,可能會帶來的是從2023年開始的地動天搖,但也因為美、日、北約、歐盟及其他國家也會高度關注台海並準備有所作為,這將使得圍繞在台海的競爭與對抗的程度,會變得更激烈。

此外,2020年初爆發的武漢肺炎疫情與各國的回應狀況,固然使中國對自己的獨裁統治體制自信滿滿,也更加堅信(或是自以為是的確信)「東(中)昇西(美)降」之不可逆轉。但這個疫情實際上減緩了美中貿易戰,凸顯了供應鏈安全問題,強化了西方國家與中國經濟減鉤的趨勢。但有趣的是,因為接觸減低導致摩擦的狀況也在降低,因此減少了相當幅度的衝突與對立。有人說多接觸是帶來和解的前提,但事實上,過去因肺炎疫情而需要降低接觸,讓大家將注意力專注於內部事務,反而也因此減少許多可能發生衝突的機會。

如果疫情真的會因為逐漸流感化而變得不再嚴重,成為人類社會的一部分後,在後疫情時代的國際衝突強度,可能會因接觸的增加而被提升。如果再加上2023以後中國對台海作為的預期,我們會很珍惜2022這個暫時無事的窗口以積極強化自身的應對能力,為2023之後可能會出現的高張力局勢做準備。

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