媒體政策行不行?

羅世宏
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兩年多前,多虧《思想坦克》邀稿,讓我以〈展望十年後的台灣傳播環境〉為題為文。如今在蔡英文政府八年執政即將屆滿之際,回顧檢視蔡政府的媒體政策。

在兩年多前那一篇〈展望〉文中,我曾提出七項政策建議,包括:為電信與媒體產業整合創造有利條件;完成構建公共媒體集團的最後一哩;鼓勵影視產業整合,打造 OTT TV「台灣隊」;落地納管並對大型境外 OTT TV 課責;本國自製影視產品扶持與保護;鼓勵企業投資本土內容產業;新聞業政策創新與實踐。

然而,過去八年蔡英文政府施政,其中固然在「媒體政策」有所著墨,但為德不卒、半途而廢,或是原地踏步、甚至倒退的情況也不少。

白皮書公布者多未落實

首先,2020年2月,國家通訊傳播委員會(NCC)發布我國首部《傳播政策白皮書》,令人期待NCC將有所作為。但至今過了四年,白皮書中對應六大施政願景所提出的諸多解決方案與策略大多都未被落實:明確OTT TV規管方向、調和競爭平台間的管制落差、合理調整「黨政軍條款」、調修電視頻道換照評鑑並導入自評機制、解決頻道授權與上下架爭議、振興本國文化影視產製、推動廣電媒體自律與公民媒體素養…等。而白皮書中宣示的廣電三法後續修正、《OTT專法》、《媒體多元維護與壟斷防制法》…等,也都處在下落不明的曖昧狀態。蔡英文政府八年執政期間掌握國會多數席位,卻未給予NCC在數位匯流時代善盡其職責的法律授權與政策工具,也難怪NCC始終處在該管的不管、不該管的管太多的狀態。

其次,NCC作為通訊傳播合議制獨立機關的產業支持度與公眾信任度幾乎破產。事實上,NCC成立近二十年來爭議不斷,始終擺脫不了「髒兮兮」的機關污名,而過去這八年來的表現則更是令人搖頭嘆息。這反映了台灣告別威權、重新打造通訊傳播合議制獨立監理機關的道路艱難,亟需思索如何重新進行NCC的組織改造,因為它的透明度遠不如美國FCC,獨立性更與英國Ofcom天差地遠,專業性和公信力幾乎蕩然無存,本身都不一定還有繼續存在的必要性與合理性,但已然前景黯淡的台灣電視產業,大有可能因為NCC的不當監理而加速崩壞

NCC本身的獨立性與公信力不足

NCC的監理過程可議之處甚多,例如「中天新聞台不予換照案」的監理程序存在不少瑕疵,唯一的一場聽證會更是辦得荒腔走板,操作方式與程序難謂公正公平,難免授人NCC是「先射箭再畫靶」的質疑。這不是說NCC無權「不予換照」或「撤照」,因為英國Ofcom或美國FCC都曾做過類似決定,但它們在做這種茲事體大的決定時,所有行政程序與調查證據非常嚴謹,從未引起侵害新聞自由或審查不公的爭議,最大癥結恐怕是在NCC本身的獨立性與公信力不足,以及它的行政程序與監理過程不夠完備與不夠專業所致。

進一步說,畢竟NCC不是太上皇機關,有錯該認要認,當中天新聞台換照案的行政訴訟結果要求撤銷原處分(臺北高等行政法院新聞稿明示:「違反換照審查辦法⋯基礎錯誤而資訊不完全,足以影響所憑審議不予換照之結論,⋯,原處分自於法有違。」),並且要求NCC應重為審議做適法之決定後,NCC理應尊重司法覆核的結果,而非一再上訴。

同樣地,NCC所有針對電視廣告或節目內容的裁罰案件,都必須先經過廣播電視節目廣告諮詢會議的共管機制(co-regulatory mechanism),但自成立伊始至今近二十年來,NCC從未公開這個諮詢會議的成員名單及任何一個內容裁罰決定的會議紀錄!這麼不透明且無法被問責的行政程序與監理過程,竟可以成為對媒體開罰或判生死的依據,究竟跟威權時代的新聞局有什麼實質差別?

NCC的行政審查與聽證程序充滿瑕疵,案件還不只這一樁:「中台灣生活網」申請將頻道屬性從綜合台變更為新聞台,NCC先是通過許,旋即於一週後翻盤!另外,NCC遲遲不審理台視新聞台申請上架52頻位案,對鏡電視申設新聞頻道案長達26個月不做准駁決定,以及藉故拖延鏡電視申請上架案…等。

《媒體多元維護與壟斷防制法》未見下文

不過,媒體政策改革怠惰的問題不完全是NCC一個機關的問題,蔡英文政府也難辭其咎。最令人無法接受的是因為「反媒體壟斷運動」與「太陽花運動」而重新取得執政機會的民進黨政府治下,NCC先於2017年7月12日提出《媒體壟斷防制與多元維護法》草案,後又於2019年1月16日提出更名後的《媒體多元維護與壟斷防制法》草案,但後來就沒有…後來了,該法完全胎死腹中。NCC與行政院從未對外說明為何這部草案不僅進度有如牛步,最後甚至無疾而終!整個事情的發展,難免讓對於蔡英文政府推動媒體改革有所期待的人感到失望。

同樣地,「OTT專法」(或《網際網路視聽服務法》)草案多年來也一直停留在草案階段,始終未有實質的立法進度。蔡英文政府處理串流影音平台的政策失當,不僅未能有效推動本土OTT平台整合,而且以泛政治化和簡單粗暴的方式封殺愛奇藝台灣站、變相圖利Netflix在台灣擴大市占率之後,並沒有就法律與政策上有任何通盤與前瞻的思考與行動。

另外,2022年6月29日,NCC在行政院催促下提出《數位中介服務法》草案並預定召開多場公聽會。但在8月18日第三場公聽會召開後,行政院長於8月20日介入「喊卡」,NCC也立即暫緩召開原定於25日舉行的第四場公聽會,草案從此束諸高閣,錯失了就我們數位(內容與服務)治理問題進行社會溝通、逐漸累積知識與凝聚共識的大好機會。此事不僅和前主委在2019年4月突然「(被)請辭」的相關傳聞,2020年5月「總統府密函外洩疑案」,以及府院介入鏡電視申設案傳聞…等事件一樣令人錯愕,每一次都是在給台灣的媒體政策與監理機制「補刀」,不僅嚴重損害NCC搖搖欲墜的獨立性,也更加破壞了外界對NCC所剩無幾的信任。此外,行政院長在立法院答詢時說鏡電視案「不必去查」…等爭議言行,在在顯示蔡英文政府不夠尊重NCC的獨立性。

以上簡單地檢視NCC主管通訊傳播政策領域的一些重大事件,接下來容我談談與文化部相關的媒體改革政策議題。

《公共媒體法》彷彿海市蜃樓

首先,鄭麗君在文化部長任內曾經延續龍應台修正《公共電視法》的未竟之業,展現擴大修法規模的企圖心,並於2018年9月啟動《公共電視法》更名為《公共媒體法》草案的修法工程。殊為可惜的是,文化部獨木難支,該法草案未獲行政院充分支持,其結果就和NCC主導的《媒體多元維護與壟斷防制法》草案一樣,蔡英文政府自始至終連(把《公共媒體法》草案送進立法院討論的)這一小步都沒有邁出,似乎缺乏壯大並健全我國公共媒體發展的決心。

圖片來源:翻攝自華視新聞YouTube頻道

不過,蔡政府確實也有過「積極」的時刻,對Taiwan Plus、公視台語台、客家公共傳播基金會與講客廣播電台的成立,都在相當短的時間內推動成立。但Taiwan Plus當時在《公共電視法》未修法的前提下倉卒以「標案」方式成軍,引起外界包括政府是否想搞「大外宣」、相關經費是否用在刀口上…等質疑,也是事實。

最後,值得正面肯定的是立法院於2023年5月26日三讀通過《公共電視法》修正草案,修法幅度雖小但仍不失為解決公視困境的「及時雨」,包括解除禁錮公共電視長達23年的9億元捐贈預算上限;修改曾經造成第5屆、第7屆分別延宕968天、966天的董監事超高選任門檻;賦予國際及多元族群頻道明確法源,解決過去Taiwan Plus、客家電視等須以採購方式辦理,營運穩定性不足等問題。

正面成績當然該鼓勵

政府勿因善小而不為,公媒修法工程延宕已久,小幅修法就足以讓公視重啟發展轉機,未來更應該繼續推動第二階段修法,讓台灣擁有強健體質且獨立於政商控制、屬於全體國民的公共媒體。我也必須肯定蔡政府制訂《文化基本法》,其中包含「為保障公共媒體之自主性,國家應編列預算提供穩定與充足財源,促進公共媒體發展及其他健全傳播文化事項。」另外,2019年推動成立文化策進院、2023年修正《文化創意產業發展法》,都是有助於台灣影視文化產業的重大政策進展。

綜合而論,蔡政府在媒體政策領域固然不是毫無建樹,但半途而廢或是原地踏步、甚至倒退的情況也不少。往者已矣,來者可追,期待下一屆政府能夠從失當或失敗的媒體政策作為或不作為當中吸取教訓,開始正視台灣新聞業、影視媒體產業當前面臨的困境與艱鉅挑戰,拿出開大門走大路的政策與法律,以公共利益與公共問責為制訂與施行媒體政策的最高指導原則,讓台灣民主改革深化工程得以逐步在媒體政策領域實現。

作者為中正大學傳播系教授

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