從居住與能源看國土治理

曾旭正
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本文聚焦國土治理的課題,以2011年民進黨發布的《十年政綱》和執政後行政院對立法院提出的年度施政方針為主要素材。

《十年政綱》作為參考座標

《十年政綱》是民進黨在野時期透過智庫邀請專家學者,就國家治理集思廣議之後歸納整理的成果。作為政策白皮書,它的內容是歷來最完整的,除了總論之外共分十八篇,內容涵蓋了六大主軸,包括:就業導向的優質經濟、公平分配的互助社會、永續發展的安全環境、多元開創的教育文化、人民參與的民主深化、以及多邊穩定的和平戰略。在智庫生產這份政綱的過程中,主其事者即是2016年執政後擔任先發的行政院長林全,這份政綱因此有機會得到較充分的實踐。從問題分析、願景描繪、到政策主張乃至落實為行動計畫,比較完整而連續。

2016年五二○就任,六月初林全即向立法院提出第一份「施政方針報告」,這份30頁的文件可視為行政部門在短時間內消化總統候選人的政見後整理出的施政計畫。大致以部會別來呈現未來的施政重點,其關注內容是由政綱、選舉政見一路延續下來的。同年八月,林全再向立法院提出「106年度施政方針」,篇幅增加到50頁,各部會的施政藍圖更為清楚,後續年度的施政方針大抵不脫此時訂下的方向。

「國土治理」在整個政府的政策運作中有其獨特性。就工具的角度,它可以制定特定的法規來宣示價值並規範公私部門的作為;它也可以運用規劃的手段來引導城鄉的發展,譬如提供土地、改善交通條件等;它又可以運用實質的工程建設來滿足發展需求、刺激經濟成長甚至創造就業;此外,它也可以在空間面向支援其他政策,確保該政策施行的完善。

此外,就價值的角度,它可以宣揚獨特的治國理念,凸顯為政者看待人民、環境、文化、社會公義等的立場選擇。因此,如何透過立法、規劃、建設和支援等手段來引導城鄉發展,讓國土的生態得到保育,產業的發展能作適當的取捨,人民的福祉獲得保障,生活品質得以提升,就是國土治理的根本任務。

在《十年政綱》的18項議題中,與國土治理直接相關的主要有「區域發展與治理」、「農業」、「能源」、「環境」和「住宅」。而轉換到各部會的施政計畫,有關的主要是國發會、內政部、交通部、經濟部、農業部和環境部;其他部會的重要施政也可能涉及土地、設施的提供,因而與國土治理有關,譬如衛福部主推之長照政策,在各縣市要設置不同層級的據點,所以需要調整公共設施的配置,甚至需要修改建管法規以利推展。

一、界定國土發展的課題

不論政綱或施政方針,都或隱或顯地界定了政策所要處理的問題,經過比較分析,可以歸結出國土所面對的課題如下:

1.區域與城鄉發展不均

長久以來,台灣社會普遍認知城鄉發展不均的事實,而且明顯的是「北重南輕、西強東弱」。所以「區域平衡、均衡城鄉」往往成為國土治理的首要目標。

2.人口變遷惡化城鄉落差

人口問題主要包含老化、少子化和區域不均,其中老化的問題在1990年代即被提醒,少子化則在2000年之後才被重視,但在2021年台灣總人口越過高峰之後,人們才體認到問題的嚴重性。人口變遷讓城鄉落差的問題更加惡化:老人乏人照顧、務農人力不足、老屋破敗、生活經濟蕭條。

3.房地價高漲青年居不易

台灣房價高漲已是不爭的事實,過去以為主要限於都會區和建地,但近五年經過新一波的烘抬,都會外的房價也已高漲,甚至農地的價格也隨著飆漲。結果造成年輕人慨歎無力成家,即使想從事農業的,也無力購買農地。

4.氣候變遷環境惡化沒有局外人

溫室效應造成氣候危機,對城市與鄉村帶來不同的衝擊,但沒有人是局外人。配合全球減碳的行動,不只為了減輕自身的環境衝擊,更可避免造成外貿的障礙,因此淨零的政策需要加大力度同時也要因應城鄉特性作最好的調適。

二、兩項國土治理的政策

因應上述挑戰,八年來,小英政府在國土治理上主要推展了幾項政策,包括社會住宅、都市更新、再生能源、水資源管理、淨零行動、國土規劃和地方創生等。限於篇幅,我們先探討社會住宅、都市更新與能源議題。

圖片來源:翻攝自華視新聞YouTube頻道

1.推動都市更新與社會住宅期望消減高房價壓力

在《十年政綱》中強調「必須杜絕房地投機炒作,平抑房價,並針對弱勢者提供租屋補助或社會住宅,以實現居住正義。」在方針中則具體發展為「8年完成20萬戶只租不賣的社會住宅計畫,將完備都市更新及都市再生法制,並藉由設立專責機構辦理,以利推動都市更新。」實際成績包括2017年修正了《住宅法》,也成立專責機構(國家住宅及都市更新中心),社會住宅部分,直接興建了9.49萬戶(2024年2月底),包租代管7.09萬戶,合計16.58萬戶,預計到2024年底可以達成20萬戶的目標。

就政策成果而論,執行者應該承認成績並不如預期,核心問題如房地價未有效平抑,都市更新亦未能順利開展。表面上,修法與設立專責機構都作了,社會住宅的數字也勉強達標,但房地價依然頑強地上漲,某些地區藉著台積電設廠的利多刻意烘抬房價,更令年輕的購屋者為之心痛,對政府的施政豈能有感?

不過,換個角度就政策的努力而言,八年的成績仍有其值得肯定的地方。「社會住宅」作為這個社會的新生兒,在醞釀初期幾乎被貼上負面標籤,引發基地周邊民眾的強烈反對;所幸最早落成的案例成功地表現出健康清新的形象。如今,近十萬戶的社會住宅在都會中矗立起來且供不應求,只租不賣且有居住年限的社會住宅已然成為青年解決居住問題的重要選項,這樣的成果實屬不易。

因此我們可以說,這項政策的原始目標是「杜絕房地投機炒作,平抑房價」,但政府並未掌握對治高房價的有效措施,也未順利啓動民間自主都更的樞紐。房價的社會效應和民衆的都更意願都明顯涉及社會動力的轉動,顯然政府需要一套社會治理的方法論才足以掌握問題,也需要更精準的行政手法才足以駕馭如此複雜的挑戰。

2.力推再生能源卻波及農地保育

在《十年政綱》中主張「以能源安全的戰略思維,推動綠色新政,積極發展再生能源、提高發電與輸電效率⋯⋯以大幅降低能源密集度,提升能源自主,並因應『後核能時代』的來臨。」在政策方針中也宣示「全力發展新能源及再生能源,帶動新興綠能產業發展與能源轉型⋯⋯,落實2025非核家園目標。」行政院因此訂定計畫目標,希望在2025年前,再生能源能達到29 G W,其中光電佔20 GW,風電佔5.6 GW,其他類型佔3.4GW。

太陽光電在再生能源中是佔比最高的項目,其中再依設置區位分為屋頂型與地面型兩種。相較於其他種類的再生能源,太陽光電需要大量的屋頂或空地,更涉及民眾投資的意願,因此並不容易推展。政策初期將屋頂型的設置目標訂為3GW,而地面型高達17GW,但在實際執行後地面型屢遭挑戰,遂一再調整配比,如今將屋頂型光電提高到8GW、地面型降為12GW。

一般而言,光電設施應該以設置於屋頂為主,一方面對景觀的影響較小,另方面是增加屋頂隔熱的效果,可以減少室內空調的耗能,可說是一舉數得。然而,台灣的建築物普遍密集細碎,加上普遍有屋頂增建,造成設置光電的規模小、成本高,業者的推動意願並不高;相對的,設置於地面,規模大施工方便,成本相對經濟。

如此一推一拉的狀況下,業者當然趨向地面型設置。加上部分地區農業衰落老農無力耕作,在高額租金的誘引下,愈來愈多農地有意願轉作電廠,但關心糧食生產、農田生態的專家學者則普遍反對。強力設置的結果即頻頻出現與農爭地、綠電蟑螂、破壞景觀、影響生態等爭議,造成農電衝突,農業主管機關也承受莫大的壓力。這是只重視設備技術的能源部門始料未及的。

平實而論,加速發展再生能源以取代核電,並提供綠電讓國際型企業得以順利進入愈來愈重視環保減碳的國際市場,實是政策上的超前部署。但八年下來,政策的數字未能達標,顯示政策評估不夠精準;而地面型光電的目標設定過高,導向業者往農地及養殖用地流竄造成行政部門衝突與社會衝突,實在得不償失。政府應該承認政策規劃的失誤且立即改弦易轍回歸光電適於結合屋頂的本性。

以農業部門為例,已有5000 多家畜牧場屋頂蓋了太陽光電,貢獻屋頂型的光電已達3.6GW,而台灣的畜牧場至少2萬5千家,光電的貢獻勢必超過10GW,不僅可以超過屋頂型的目標,也可以大幅降低地面型的負擔。除了畜牧場有較大的屋頂外,農村聚落的屋頂也應該用力推動,這除了發電與降溫的效果,更有刺激家戶認識能源的社會教育作用。

小結

本文以住宅和能源問題來檢視八年來蔡政府在國土治理上的表現,兩者都未能達成原先設定的政策目標,但並不能因此否定其努力。這兩題的共同特徵是「新考題新挑戰」,新考題測試的是遠見與超前部署,新挑戰則關係社會工程和跨部門的政策規劃,都是過去不曾經歷的。八年的經驗可視為一段摸索學習,應該回顧檢討,但社會不會停頓,房地價無情飆漲對社會造成的傷害持續加廣加深,乾淨能源的急切需求也愈來愈緊迫。民進黨能持續執政,就國土治理而言,可以得到延續修正的機會,不至於為改變而改變;但接任者能否掌握核心問題,抉擇正確的手段,挑戰仍然在,甚至更難!

作者為前國發會副主委、台南藝術大學退休,台灣心靈生態村協進會理事長

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