蔡英文總統耀眼政績下相對失色的司改成績

林孟皇
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2016年總統大選後,筆者收到司法院高層的來信,希望我「更正錯誤」。事情起因於我在投書〈司法六首長520應請辭〉一文中提到:司法院正、副院長基於責任政治的原理,該隨著任命他們的總統任期屆滿而請辭,如此小英總統才能基於民意的付託,推展她想要的司法政見,例如賴浩敏、蘇永欽上台時,即配合馬總統的政見,積極推動「觀審制」等論點。這位高層表示:人民觀審制並不是馬總統的政策,司法院決定司法政策並負總責,這是他一貫的看法,而且完全不能接受總統干預司法院的政策。

我們2人對此議題看法的最大歧異,在於司法院定位(包括與總統的關係)、司法政策是否有責任政治的適用等。我早在2012年總統大選期間即投書指出「總統應領導司法改革」。因此,筆者回應表示:我沒有影射您們有違法或不當之處,因為我始終不認為會有「總統干預司法院政策」的疑慮,而只有「總統不該干涉審判」的問題。既然彼此是因為對憲政體制理解不同所致,我也不知該從何更正起。

司法院。圖片來源:維基百科

特殊的「雙元司法行政」體制

這當中的分歧出在台灣有世界少見的「雙元司法行政」系統,原本在美、日統歸司法部(法務省)管理的司法行政業務,在台灣卻分別隸屬司法院與法務部。司法院院長一方面是憲法法庭的首席大法官,負責違憲審查的憲法訴訟,他方面又是司法院所掌理司法行政的龍頭,握有法律提案權與法官人事權。憲法訴訟是審判業務,雖然常涉及廢死等重大政治敏感議題,卻容不得總統干涉;司法行政則無涉審判獨立,總統受國民託付領導國家,司法院院長又是總統所提名派任,無任期保障且須向總統負責,司法政策當然要配合總統的政見,或取得總統的支持。

如今重提這段往事並解析其中的關鍵,是在檢視小英總統任內的司改成績單時,必須先釐清的憲政分際。唯有如此,台灣的司法改革才能走得更穩健,避免該為政策成敗、人事任用負政治責任的司法行政,躲到審判獨立的保護傘下;也才可正確評價小英總統的司法成績單,避免黨同伐異。

猶記得小英總統在2016年520就職演說中提到司法改革時,現場聽眾響起如雷的掌聲,這意味司法沉痾已經到了必須由總統親自處理的境地。在記取1999年「全國司法改革會議」失敗的經驗,亦即當時的主政者不願以總統的高度與權責,會商解決各部門的爭執,以致院與院之間各自堅持本位的司法政策而僵局難解後,小英總統不僅指派專責的國安諮詢委員督導司改業務,並出面召開司改國是會議。

司法國是會議的召開

國是會議雖非常設機構,也不具備任何法定職權,卻已成為台灣社會處理重大政治紛擾、政策爭議的常態。只是,司法問題盤根錯節,涵蓋層面甚廣,處理時程往往費時甚久,會議形式並非最佳解方,但在當時總統主導司法改革還不是社會共識的情況下,藉由國是會議凝聚當前改革的方向,是不得不然的作法。於是,不再只是法律人的自家事務,而是全民參與,有半數非法律人參與的司改國是會議召開了。

在引進總統層級的政治能量與民間社會的充沛活力後,這次會議處理的議題既深且廣,經盤點後總計做成326個相關的決議。除了憲法訴訟、金字塔型訴訟制度、國民法官、淘汰不適任法官檢察官、法學教育、司法人員養成、律師資訊透明化、司法科學與鑑定、獄政等傳統議題之外,還擴及原住民、勞動調解、環境保護、被害人權益、公益揭弊、營業祕密、優生保健、兒少保護機制等方方面面的變革,無一不是在為建構完善的社會安全網、深化民主法治而努力。

在司法院及行政院以「司改半年報」的方式追蹤決議落實的情況下,權責機關雖然選擇性地忽略特定議題,確也有不少進展。而執政黨長期掌有立法院過半數席位,司改法案也獲得豐碩的成果。以司法院掌理的法律為例,小英總統在任8年期間,《法院組織法》修訂9次,《法官法》修訂6次,《刑事訴訟》修訂15次,《民事訴訟法》修訂7次,《行政訴訟法》修訂6次。而憲法法庭、大法庭、商業法院、勞動法庭的創設,也為台灣法制開啟新局。尤其在小英總統親自協調下,研議超過30年的國民法官新制終於上路,更為台灣訴訟制度史寫下新的篇章。

人的問題永遠是制度改革成敗的關鍵

可是,操作制度的是人,即便沒有好的制度,找到「對的人」,還是可以讓司法有效運作、贏得社會公信。這說明台灣司法的癥結,始終在人,尤其是人事的進用與監督管理。而小英總統耀眼政績下相對失色的司改成績,關鍵即在於司法人員的質與量沒有同步提升。

以過勞司法為例,這不單是電信詐欺案件暴增所致,也包含頻繁的立法、憲法法庭越來越要求正當法律程序的進程中,疏忽了同步進行法案影響評估及各項軟硬體的配套措施。正當法律程序是需要人力成本的,卻因民眾濫訴或檢察官濫行上訴,司法行政無法獲得政治部門的支持而抒解訟源(節流),司法人力又未能配合調整(開源),於是大量的司法人員出走,甚至發生優秀法官疑似職場壓力而輕生的慘事,引發全國法官的「白花運動」。

國家財政資源有限,自然必須有效控管員額。然而,《中央政府機關總員額法》所仿效的日本法制,卻是在《關於行政機關職員定員的法律》之外,基於司法機關獨立於行政機關的原則,另行透過《裁判所職員法》規範司法機關的員額。這說明台、日雖然都是由國會擔任機關員額的最後把關者,但台灣司法人力的調整還要經過人事行政總處的同意,這顯然牴觸司法預算獨立的憲法本旨。

包山包海的司法院怎可能駕馭司改政策?

如果司法院不再掌理司改政策,將法律提案權回歸法務部,行政院在訂定各種司改法案時,自然就會盤點司法人力妥為調整,就像因應電信詐欺激增而新增「檢察官助理」職位一樣。然而,因為法務部的表現無法獲得各界的認同,許宗力院長無意也無力落實釋字第530號解釋要求司法院應為最高審判機關的制憲本旨,仍包山包海地主管司改政策的擬定與推動,則民調顯示民眾最不滿意小英總統的執政成績是司法改革,也就不足為奇。

怎麼說?沒有一定的政治能量、社會地位,司法院院長怎麼推進需要高度政治協調、資源分配的司改政策?以最能抒解訟源、許院長念茲在茲的「金字塔型訴訟制度」為例,由於要限縮第三審上訴範圍,勢必影響律師的業務,沒有擴大律師強制代理的範疇,透過利益交換政治解決,難怪這項議題倡議數十年,卻始終功敗垂成。

在司法人員品格、學養的提升方面,考試院研議的《法律專業人員資格及任用條例》草案才能落實適才適所的理想,提升審判、偵查、辯護及公務機關法制品質,並帶動法學教育的改革,卻也因為牽涉各方立場、利益,迄未完成立法。

再者,為了彰顯政績,《刑事訴訟法》在2023年的1年期間內先後修訂4次。這種頻繁的立法並非妥適,不僅影響法的安定性,也勢必增加法律從業人員的困擾。事實上,許多訴訟制度變革未必要仰賴立法,而可以透過司法實務形成慣例。這時藉由具有較高民主正當性的人在終審法院從事法律的續造,顯得格外重要,可惜在國是會議中引起最廣泛關注的終審法院法官遴選新制,也遲遲無法落實。

事涉各方利益,改革法案始終難以推動

至於最能影響司法公信的淘汰不適任法官、檢察官方面,法界的官官相護、自律功能不彰,依舊未見改善。許多社會各界認為該懲戒或汰除的違紀事件,不是歹戲拖棚,就是輕縱了事;有些引發爭議的法官人事案雖然經司法院人審會通過,後來卻遭到監察院彈劾。這是司法院該總攬其責的,許宗力院長難辭其咎。

筆者在〈給許宗力院長的公開信〉中,早已指明:法律人是個小圈圈團體,常罔顧私誼與公義的區辨、是非與善惡的判斷,以致鄉愿文化盛行。這種陋習需要制度變革與典範轉移,才能調整改變。遺憾的是,許宗力院長對於美麗辭藻堆砌的熱衷,更甚於繁雜政務的商議解決;他的缺乏魄力、活在象牙塔,與他的怯懦、拒諫飾非,相互映襯。雖然他帶著至高的理想與最美的希望而來,卻沒意識到自己缺乏溝通協調、激勵管理與組織策略等領導力。

絕佳的憲法法庭審判長,失敗的司法行政首長

於是,因為缺乏識人之明,導致他提拔、重用的幾位終審法院院長連爆醜聞,不是遭到彈劾懲戒,就是被迫提前退休;因為無力化解所屬行政團隊各自為政的窘境,不懂績效標準、怯於強化其他紛爭解決機制,加上不會分案、案件流程而搞掉兩個龍頭法院院長的情況依然未見改善,以致累死三軍。這說明任用不懂司法實務、領導統禦的許院長治理司法,或許成就他成為史上迄今表現最好的憲法法庭審判長,但所掌理的司法行政卻是災難一場。

領導者首重知人善任,面對都是酋長的司法部落,治理確實不易,希望未來的賴清德總統慎選司法首長。而總統大選期間三位候選人一致贊同設置常設性的「司法改革委員會」,確實有助於司改的推動。此外,在現有豐碩的法案成績下,未來司改的重點不應再是「加法」,而是「減法」,則多元選才與適才適所的人事任用、各級法院院長職務監督與問責機制的強化、法官自治與自律功能的建全,以及司法體系轉型正義工程的推動等,顯得格外重要。惟其如此,台灣司法或許才有脫胎換骨的可能。

作者為台灣高等法院法官

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