日本「縮小社會」的走向以及對臺灣的啟示

鄭力軒
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五年前筆者曾在本專欄以〈縮小社會,臺灣準備好了嗎〉為題介紹日本在人口長期減少後,對於是否應轉變思維走向「縮小社會」的討論。時隔五年之後,在疫情衝擊之下,日本人口持續減少,縮小社會更成定局。本文中筆者將介紹日本近幾年的變化、應對以及對臺灣的啟示。

圖片來源:達志影像/美聯社

日本人口減少的趨勢已是不可抑遏

首先,近五年明顯的趨勢是日本人口減少的趨勢沒有得到遏止,還進一步加速。根據日本政府的統計,2021、2022年兩年合計日本人口減少了120萬人左右,共減少了近總人口的百分之一。從2008年的人口高峰至今已減少了300萬人,約2.5%左右,可見的未來減速還會持續加快。在2023年15歲以下的人口比例跌到11.46%,而75歲以上老人則首次占15%以上,65歲以上老人佔人口比例接近三成。可以說少子高齡化以及人口減少的趨勢還在加速中。

在此同時,所謂「地方消滅」的趨勢也還在加速中。在疫情高峰期間曾經短暫出現東京人口流出到地方的現象,但隨著疫情結束這個趨勢也告終。2023年除了鄉村地區人口持續探底外,包括過去人口保持成長的大阪府,首都圈的琦玉縣、千葉縣與神奈川縣也都開始進入負成長,全國僅剩東京都人口保持非常微弱的正成長。整個東北地區的年人口負成長率甚至超過百分之一。

地方人口的長時期減少帶來商業的進一步萎縮,除了之前的德島與山形外,今年島根與岐阜也成為完全沒有百貨公司的縣份。隨著地方商業的萎縮,更多的青壯人口流入東京而形成惡性循環。可預見的是除了少數在地方創生風潮中得以逆風成長的自治體外,多數自治體將面臨更嚴酷的人口挑戰。

外來移民人口增加中

第三則是移民開始增加。在人口持續減少勞動力嚴重不足下,2019年開始日本政府創設了類似我國移工制度的「特定技能勞動者」(specific skilled worker)的簽證,以招募外國勞動者。招募業種除了傳統3K工作的營建業、清潔業、農漁業,以及有大量人力需求的零售業和旅宿業外,包括汽車、造船與航太等。結合上之前大量招募留學生以及放寬留學生在日工作條件的政策下,外國人快速增加。

2023年外國勞動者較疫情前增加40萬人,而在2023年首次超越200萬人。如果加上其他身分的外國人,則達到300萬人左右,一定程度填補了人口的減少。在國籍方面,其中越南勞工去年首次突破五十萬人,成為最大的來源。中國人則約40萬人排名第二。其他主要移出國家依序為菲律賓、尼泊爾、巴西與印尼。儘管民間已有不少疑慮,但擴大招募國外特定技能勞動者已經成為日本政府既定的政策。日本外務省也罕見地建立Japan is looking for skilled workers的網站招募外國移工。可見的未來日本的外國人數將會繼續上升。

第四,人口減少所帶來的影響則是勞動力市場的轉變。首先是高齡勞動者的大量增加。在2022年65歲以上高齡勞動者共有912萬人,已經佔了日本全體勞動力的七分之一。其中65歲到69歲的勞動參予率高達50.8%,甚至70─74歲也達到33.5%,可以說日本高齡者相當充分地投入在就業市場中。其中最大宗在零售業。

另一方面,2000年之後一度嚴重的青年就業問題也在人口變動下一定程度得到紓緩。以衡量大學生畢業取得工作的內定率而言,在2011年「就業冰河期」陷入谷底的71.9%之後持續上升。在2023年內定率已經高達96.8%以上。除此之外,2000年以降持續擴大的非正規就業雖然未見改善,比例在近十年也未再擴大,約保持在勞動力四成以下的幅度。

整體而言,日本走向「縮小社會」的趨勢沒有改變,這些現象對臺灣有甚麼啟示?

與日本相似,在長期比日本更低的超低生育率之後,在2021年臺灣提早進入人口負成長的階段,生育數也持續創下新低。從日本經驗來看,未來十年臺灣人口減少的趨勢只會加速,年齡結構也將向高齡化傾斜,走向類似日本「縮小社會」的方向已成定局。人口減少本身對於以高度擁擠的臺灣不是問題,但以人口成長以及根據以往人口結構為前提的各項社會經濟制度,勢必面臨巨大的轉型壓力。參考日本先行的經驗可以減少一些摸索時間。目前看來至少有幾個政策課題需要未雨綢繆。

通盤檢討移民政策已迫在眉睫

首先,臺灣勢必需要通盤檢視移民政策。日本過往是OECD中除南韓之外最抗拒移民的國家,但也在勞動力嚴重不足下被迫打開大門,並且還在持續開放中。臺灣現行的移工政策是以客工制度為核心,主要移工來源是東南亞國家,在可見的未來將遇到瓶頸。

隨著日韓加入爭取移工的行列,加上東南亞各國高速的經濟成長與生育率的快速降低,即使不談飽受爭議的移工人權等議題,目前的客工制度還能維持多久是一個即將面臨的問題。重新建構一套足以因應接下來人口狀態的移民制度,已是個刻不容緩的課題。

第二,臺灣的地方制度也需要隨著人口變化而重新全面檢視。日本的經驗顯示人口減少的影響並非均質,而是不成比例的影響鄉村地區。儘管臺灣城鄉距離遠比日本為近,較不易產生日本許多鄉村無法維持基本公共服務的窘境,然而包括地方行政體系與學校等機構也已遇到不少的問題,急需要重新規劃。舉例而言,臺灣已有許多鄉間小學面臨沒有學生的問題,而許多個位數學生的小校是否需要整併,至今也仍懸而未決。

日本應對人口減少的策略值得參照

日本雖然無力遏止地方人口減少,但對於如何應對減少的人口具有相當完整的經驗。包括基層行政組織的整併、地方教育與社會福利機構的重新規劃,透過都計手段進行聚落重整等都已進行一段時間,提供重要參考。而臺灣自2010年六都升格後,對於非六都區域的行政區域未採取任何調整措施,而許多鄉鎮市已經面臨人口持續降低的困境,未來只會日益嚴重。

第三,在以往年齡結構下所訂定制度,需要依據新的年齡結構做更進一步檢視。以往重老人、輕兒童的公共資源分配模式勢必須要改變。特別是將小孩養育完全視為家庭的責任,隨著人口的變遷將越來越難以持續。相對於日本,臺灣偏低的平均退休年齡以及以青壯年負擔的醫療保險在未來勢必更難持續。日本在長期高齡化下,自2022年已經開始要求75歲以上具一定資產者就醫時必須負擔部分費用。除了軍公教年改外,臺灣對於年齡相關政策課題近乎完全未觸及,勢必在可見的未來要面臨更大的挑戰。

提供國民充分的資訊才有辦法應對少子化問題

更重要也更根本的則是提供國民充分的資訊,建構一個適於民主討論的框架。如前所述,人口變化的因應涉及很多複雜的政策權衡,很難完全不觸及既有福利的調整。唯有公民對於相關議題有更完整的理解,形成共識才有可能以比較平順的方式因應這個鉅變。以往將少子化勾勒為「國安問題」的說法,顯然是充滿問題且無效的,沒有辦法讓民眾連結到對日常生活的具體影響,自然也無法產生對人口政策的理解。

而如何透過相關資訊的收集與分析掌握臺灣人口現今動態也是迫切的課題。相對於日本仍有詳盡的人口普查,臺灣在2010年實質廢除人口普查後,對大小人口問題的分析僅能利用戶籍資料,也造成問題更加模糊。要讓公民充分掌握人口資訊,才有可能成熟地面對人口變動所必須採取的各種措施,從資訊的調查、傳播到公共論壇的形成都具有不可或缺的角色。

日本的人口政策雖然飽受批評,但在NHK以及重要人口研究專責機構透過非常長期、深入地討論日本人口課題,並傳遞給日本國民非常完整的資訊,大大提升了日本國民對其人口處境的理解。「縮小日本」的概念的誕生正反應了一種改變既有思維的企圖,這點也是日本經驗可以給臺灣的重要啟示。

作者1974年生,美國杜克大學社會學博士,前後任職於中山大學與政治大學。在專業領域內外廣泛涉獵以追求知識上的自由,習慣從多樣方法與視角觀察社會事務,篤信對在地與世界的批判性認識是公民社會重要基石。著有《屏東縣誌—產業經濟篇》、《不待黃昏的貓頭鷹:陳紹馨的學術生命與臺灣研究》以及其他論文。

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