保衛民主、捍衛自由:談談立法院違憲擴權增訂總統的國情報告義務

黃帝穎
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日常生活中,時常可以從中國國民黨的文宣,或者該黨主席、黨工、公職,甚至支持者口中,聽到類似中華民國是國民黨所創建的說法。這句話的背後,固然有該黨人士、支持者對於該黨參與革命推翻帝制的驕傲感;同時,這句話卻也意味著將國家「私有化」成為黨的所有物的「潛台詞」。這樣的潛台詞同時也意味著,中華民國的執政黨,理所當然就是中國國民黨,一旦國家的執政黨為其他政黨所取代,無異於國破家亡、山河變色,原本活得好好的世界,瞬間變成蠻荒異域,野蠻國度。

對國民黨而言,只有利於它們才是憲政

就在蔣經國主席兼總統過世後幾天,身為國之重臣,黨中常委的黃少谷,臉不紅氣不喘地對新聞界表明,強人已逝,今後應回歸憲法規定,彷彿蔣經國一走,原本國民黨抗拒所有政治改革,包括解除戒嚴、國會全面改選等訴求的藉口:動員戡亂時期,也隨著蔣經國的逝世,飛灰煙滅,國家進入承平時期,瞬時間,原本需要動員的理由已不再存在,該戡的亂也已經弭平。

其實,明眼人都知道,正好因為是李登輝即將接任總統,如非依據動員戡亂時期臨時條款為首的種種法規而依據憲法本文,總統正好是事事受制於行政院院長的虛位元首,為了大權不至旁落於「外人」的李登輝之手,身為數十年來擠身國民黨中常會的黃少谷,眼明手快地點出法制上的關鍵點。

2014年底,太陽花學運後國民黨於地方選舉大敗,親國民黨的報紙以徐蚌會戰以來最慘烈的敗戰形容國民黨的敗象,時任黨主席的朱立倫面對記者詢問今後國民黨何去何從,朱主席毫不猶豫回答記者,今後要「恢復立法院閣揆同意權,修憲改成內閣制」。

上面兩個例子有一個共同之處:對國民黨人來說,憲法,特別是憲法中規範公權力組織、權力、公權力彼此之制衡關係、上下位階的憲政體制,從來就不是一套定紛止爭,以公平的選舉,文明的制度運作取代武力奪權、宮廷政治的基本遊戲規則。從而,每當適用憲法對於中國國民黨不利時,更改憲法規範,就變成國民黨人最習慣發出的膝反射動作。

所謂「憲政內閣制」不過是國民黨奪權藉口

事實上,這樣的蠢動早在這回選前已經有跡可循。選前在一場研討會,有中研院院士主張,2024選出的總統極可能是得票未過半數,所屬政黨在立法院又未過半數席位的「雙少數總統」,因此必須讓渡出總統的閣揆任命權給立法院,同時辭卸黨主席,此說獲得出席同一場研討會的國民黨高層大力贊同。他們與若干親國民黨政治學者還主張,要「把憲政體制運作成內閣制」。

圖片來源:翻攝自華視新聞YouTube頻道

這幾天,立法院中的國民黨、民眾黨兩黨團,不惜以暴力手段加上沒收法案修訂所不可或缺的討論,強行表決,彷彿當年「半分鐘」強行通過服貿條例的手段,就是為了在五二〇總統就職後,強押總統到立法院報告並接受立法委員質詢,回答問題,進一步達成「將憲政體制運作成內閣制」,讓立法院凌駕總統的終極目標的第一步。此事對於未來的國家的憲政體制與憲政運作,影響深遠,國人奮鬥數十年爭取來的民主體制,極可能因為此次強行修法立法,隨著憲政規範受到重大破壞而漸次敗壞流失。

所謂「國會改革法案」就是奪權行動

台灣現行的憲政體制,是在1994、1997兩次修憲,引進總統直選與法國憲法「半總統制」若干重要機制,奠下基礎。在這一套憲政體制中,總統由全民直接選舉產生,掌握直接自主的行政院院長任命權以及國家安全大政有關方針的自主決定權,對其施政成敗,向全體國民負最後最大責任;另一方面,行政院則由總統任命的院長直接率領,負責施政、實現全民藉由選舉總統而選定的國家安全大政方針,向立法院負責。由於總統、行政院院長各職所司,各別向全體國民、立法院負責,可以說兩者的責任,以及承擔責任的方式、範圍,涇渭分明。

然而,對於自揣今後在總統選戰中難以獲勝的政黨來說,「半總統制」憲政體制,由全體國民以直選方式將掌握國家大政的權力交給總統,無異於宣告該政黨今後在執政與否這件事上,難以翻身。因此,對這些政黨來說,想方設法破壞憲法上的機制,將總統與行政院院長一同,用種種破壞憲政規範的法規強置於立法院之下,達成人民雖直選總統,總統卻要率領行政院院長聽命於立法院,「將憲政體制運作成內閣制」的奪權目的,不失為一可行方法。從二月以來,藍白陣營提出各種所謂「國會改革法案」,其終極目的就在於此。

藍白聯手要讓立委成為太上皇

事實上,早在選舉之前,藍白陣營即利用民進黨總統候選人對於自身回答質詢能力的信心,拋出選後總統赴立院進行國情報告並且統問統答的誘餌,試圖引民進黨入甕。選後,更是利用藍白兩黨團席次相加過半的優勢,沒收討論,強行修法,以修訂《立法院職權行使法》的方式,違背《憲法增修條文》上,總統可自行判斷是否赴立法院進行國情報告的規範,強迫未來的總統在每一個任期的四年內,每年固定於年初二月左右,向立法院提出書面國情報告之外,還要固定赴立法院進行口頭國情報告,並接受立法委員之詢問。

如此一來,總統赴立院進行國情報告一事,除了變成總統之義務與責任外,還要受立法委員之質詢,與行政院長共同變成對立法院負責之憲政機關;立法委員除了《增修條文》所賦予要求行政院院長以及所屬部會首長負責、備詢之權力外,藉由修法,大舉擴權,連總統都必須向其報告、備詢。

除此之外,更令人非議的是,修訂《立法院職權行使法》第十五條之二、之四等條款,強制總統除每年年初必須赴立法院報告並接受質詢之外,只要立法院四分之一委員提起,院會通過,即可強行要求總統赴立法院報告並且依序「即時答覆」。

如此的違憲條文要是通過成為法律,無異於未來人民以手中選票選出總統以決定國家安全大政有關方針以及閣揆人選、施政方向的權利,被立法院明目張膽地強奪而去。

為何我們敢於如此斷言?設想,怎樣選都選不上總統的政黨,只要通力合作奪取立法院多數席位,就算總統不任命國會多數政黨人士出任行政院院長,就算總統提出之國家安全有關大政方針與立法院多數黨之意見相左,立法院都可以藉著每月、每週行使這種不定期,要求總統做「國情報告」與對總統的質詢權力,逼迫總統就範。

如此一來,選上總統也不是真正掌握國家大政權限的途徑,獲取立法院多數席位才是真正掌握國家大政的權限,不只憲政體制所有關於國家憲政機關的權限配置,制衡、監督關係被破壞無遺,人民以手中選票決定國家未來的權力,也淪喪殆盡。

美國建國諸父早已提醒,莫讓立法權無限擴張

美國建國先賢麥迪遜、漢彌爾頓、傑等人,曾於報紙以筆名個別撰寫文章,討論關於美國未來憲政的種種設計藍圖,這些文章被集結成冊以《聯邦論》為名出版。此時我們不禁要回顧《聯邦論》中,由麥迪遜所寫的第四十八章所言,「在一個實行代議制的共和國內,行政首腦權力的範圍和行使權力的期限均有詳細的限制。它的立法權力由議會行使…。人民應該用盡一切預防措施加以小心防範的是這個部門的冒險野心。」

在美國建國的那個年代,尚無政黨這個變因,也無今日無遠弗屆,影響我們私生活至鉅的傳播系統,尚且對於立法權的恣意擴權,發出如此的警語。回顧今日臺灣,就在這幾天,立法院正上演著明顯違背憲政規範,赤裸裸強奪權力的暴力戲碼。面對立法院兩黨相加的多數席次恣意擴權,保衛全民的民主,捍衛你我的自由,有待全民共同一起努力。

作者為律師

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