國防預算與作業基金執行精進作為探討

國防安全小組
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一、前言

國防預算與作業基金兩者在預算法上之位階相同,但在編製與執行時,因適用法規不同,致運作方式互異,如國防預算非屬財務個體,作業基金則具備財務個體之特色;國防預算歲入與歲出分立,作業基金收入與支出則須配合。本文以國防預算與作業基金為例,藉由各自適用之規範,研析其執行窒礙,提出精進建議,以供決策參用。

圖片來源:達志影像/美聯社

二、國防預算與作業基金執行現況檢討

(一)國防預算

依中央政府113年度總預算案所列,國防部主管單位預算計編列歲入83億9,914萬餘元及歲出4,405億8,905萬餘元,以執行國防政務。為因應政務運作之需,歲入與歲出不具收支配合關係,其法定預算係代表一筆可運用財源,惟因不具獲利性,年度經費須受法定預算額度與法定用途及條件之限制。

囿於籌編預算與執行預算時之施政環境不同,除預算法明訂執行規定外,行政院亦訂頒各機關單位預算執行要點(下稱執行要點),規範各機關預算執行作法。其主要預算執行規範為修改分配預算、採行經費流用、動支預備金、辦理追加預算及提出特別預算等5項。

行政院雖已採行這5項彈性作為,但仍難以肆應環境變遷,主要執行窒礙如下:

1.國防預算編列歲出一級用途別科目包括人事費、業務費、設備及投資、獎補助費及預備金,依上開規定,僅有業務費與獎補助費得以相互流用,彈性受限。

2.規定不同工作計畫間之經費不得相互流用,已可達到計畫管控效果,復規範工作計畫內之一級用途科目流用,其流入及流出數額均不得超過原編預算20%,由於流用比率太小,預算執行受限。

3.國防預算執行軍售案,常因製程延誤而影響預算執行,或因預算特性及缺乏支用彈性,致無法發揮財務效果。

(二)作業基金

國防部主管4個特種基金,其中3個屬作業基金,1個屬資本計畫基金。依中央政府113年度附屬單位預算案(非營業部分)所列,國軍生產及服務作業基金(下稱生服基金)編列業務總收入392億5,149萬餘元、業務總支出379億6,973萬餘元、本期賸餘12億8,176萬餘元;國軍老舊眷村改建基金編列業務總收入6億5,434萬餘元、業務總支出5億6,013萬餘元、本期賸餘9,421萬餘元;國防醫學院軍事教育基金編列業務總收入7億589萬餘元、業務總支出7億3,916萬餘元、本期短絀3,327萬餘元,以上3者為作業基金。另外,國軍營舍及設施改建基金編列基金來源180億2,252萬餘元、基金用途326億4,892萬餘元、本期短絀146億2,639萬餘元,則屬資本計畫基金。

作業基金為一獨立計算餘絀之財務與會計個體,擁有自己的一套會計帳務及財務報表,其「業務收入」與「業務成本及費用」密切相關。

作業基金業務收入係屬預估,並不代表一筆可支用財源,僅是一項目標,管理者須完成產品或服務銷售,才能取得財源,支應所需支出。行政院亦訂頒「附屬單位預算執行要點」(下稱基金執行要點),以規範作業基金預算執行作法。茲列舉主要預算執行規範如次:

1.配合業務增減需要隨同調整之收支,併入決算辦理,惟用人費用、出國計畫、員工慰勞費、公共關係費、租賃管理用之車輛、廣告費及業務宣導費、補助及捐助、委託研究、租用辦公房屋、員工服裝及分攤(擔)項目等,仍須依相關規定妥為辦理。

2.如經營環境發生重大變遷或正常業務之需,報經行政院核准者,得先行辦理。

3.基金執行要點復規定作業基金有關業務收支、固定資產購建與變賣及預算保留等預算執行基本原則,賦予執行彈性。

作業基金預算之執行顯較國防預算具彈性,惟仍有2點執行窒礙如下:

1.國防部除從事特種基金業務主財人員外,其他業務單位並不熟悉基金運作模式,不利基金業務推展。

2.國防部主管生服基金113年度繳庫15億元,雖是對國家財政有所貢獻,但其部分業務收入來源仍是國防預算,該經費若能挹注國防預算,有助國軍戰備任務。

三、國防預算與作業基金執行精進建議

經研析與檢討國防預算與作業基金執行現況,發現兩者各有執行窒礙,本文就執行窒礙之精進作為,提出下列5點政策建議供參。

(一)用人經費流用,回歸預算法規

《預算法》僅規定其他科目有賸餘時,不得流用為用人經費,但未規定用人經費不得流用至其他科目,故期待行政院研修執行要點時,宜在法律允許範圍內,審慎考量用人經費流用回歸《預算法》,取消用人費用流出限制,以發揮預算效益。

(二)提高流用比率,發揮預算效能

《預算法》63條及執行要點,皆規定辦理經費流用時,流入及流出數額皆不得超過原預算數額20%,此一規定嚴重限縮單位預算執行彈性,應修正預算法規,提高流用比率,以發揮預算執行效能。

(三)運用基金賸餘,挹注國防預算

國防部作業基金業務收入來源部分來自國防預算,業務收入超過損益兩平時會有業務賸餘產生,賸餘繳庫雖可貢獻國庫,但對國家財政影響有限,若能修改規定挹注國防預算,將有助建軍備戰。

(四)善用基金彈性,執行軍售工合

國防預算因其特性及受相關法令限制,財源受限,無法有效因應非常態的建軍需求。應整合國防預算與作業基金資源,進行整體國防財務規劃。未來可考慮透過作業基金或行政法人(中科院)執行國防預算之軍售案,運用作業基金、行政法人之預算特性,執行軍售案武器獲得,以擴大國防預算軍事投資額度,支援整體建軍目標,發揮財務效益。另外,可要求軍售案之武器裝備零附件技轉在臺生產,形成軍工產業生產聚落,促進國內經濟成長,亦可獲得經濟效益。

(五)成立軍教基金,擴大經費來源

國立各大專院校早已成立校務基金運作,國防醫學院亦於113年度設立軍事教育基金,國防部業務單位應培養特種基金管理人才,協助所屬軍事院校,比照規劃設立軍事教育基金,擴充教育經費來源及規模,以培養優秀現代化國軍人才,投入國軍戰備任務。

四、結語

「強國防」為立國之本,需要有足夠的預算支撐,故國防部及所屬單位為鞏固國防戰力,編列國防預算支應,但面對中共與日劇增之威脅,即使增加國防預算額度仍難以因應,且受科目調整流用規定之限制,致預算無法如期支用完畢,造成國防預算資源損失。未來若能適時修改窒礙法規,善用作業基金執行彈性,整合國防預算與作業基金資源,將有助建軍備戰,提升國軍整體戰力。

參考文獻:

1.行政院主計總處,〈中央政府總預算及附屬單位預算連結平台〉。

2.行政院主計總處,〈中華民國113年度中央政府總預算案附屬單位預算及綜計表—(非營業部分)〉。

3.行政院主計總處,〈附屬單位預算執行要點〉。

4.行政院主計總處,〈各機關單位預算執行要點〉。

5.全國法規資料庫,〈預算法〉。

6.全國法規資料庫,〈中央政府特種基金管理準則〉。

7.全國法規資料庫,〈中央政府非營業特種基金賸餘解庫及短絀填補注意事項〉。

8.全國法規資料庫,〈決算法〉。

9.全國法規資料庫,〈會計法〉。

10.全國法規資料庫,〈軍事教育條例〉。

11.黃永傳,〈研析公務機關與作業基金財務運作體制之異同〉,國防部主計局《主計季刊》。

「台灣智庫」秉關心國防事務,編組「國防安全小組」,深入研究國防相關議題,並提出11項議題之政策建議(詳見「國防安全」專欄),盼有助國防事務的改革與精進。未來「台灣智庫國防小組」將在既有基礎之上,持續擴大研究能量與提出建言,為國防事務改革做出實質貢獻。

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