到奪權之路——立法院如何「毀憲亂政」

張嘉尹
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一、序幕而已

備受爭議的國會擴權修法,《立法院職權行使法》部分條文以及刑法增訂「藐視國會罪」,於5月28日,在立法院民進黨立委的抗議聲中,強行三讀通過。此時在立法院之外,自主集會的民眾越聚越多,以各種方式聲討立法院多數的行為,這是繼5月17日與5月24日之後,大規模的群眾包圍立法院。

圖片來源:翻攝自華視新聞YouTube頻道

在台灣民主化之後,類似的景象並不常發生,上一次是十年前太陽花學運,彼時因為馬英九政府執意想通過《兩岸服貿協議》,發生張慶忠立委的半分鐘事件,引發長達24天的佔領立法院與包圍立法院行動。當時的口號主要是「反黑箱」與「反服貿」,抗議立法院欲透過黑箱作業,強行通過影響台灣經濟甚大的服貿協議。

相對於太陽花學運抗議的立法院程序上的「黑箱作業」,這一次立法院在今年開議以來,無論在程序委員會,在一讀會以後的專門委員會,乃至二讀會,在國民黨與民眾黨聯手之下,對於作為立法院少數黨的民進黨立法委員,盡其所能的在程序上予以打壓,幾乎要剝奪其作為立法委員的職權。

同樣是程序瑕疵與「黑箱作業」,幾個月來無論在程度上還是在發生的次數上,比起張慶忠事件皆有過之而無不及。然而一直到最近,尤其是在5月17日的二讀會爆發衝突,包含沈伯洋在內的幾位民進黨立委受傷,才引發民眾到立法院包圍與抗議。

雖然新一屆的立法院組成到現在才三個多月,然而無論從提案的數量與內容的違憲爭議性,還是從程序上恣意違反議事民主原則的多數暴力的行為,皆已顯示,在國民黨與民眾黨的主導之下,立法院打算要強勢的擴權,而「國會五法」的增訂只是一個開始。

二、毀憲亂政?

幾個月來,合作之後成為立法院多數的國民黨與民眾黨,以其多數之姿,原本即使遵守議事民主程序,亦能毫無懸念的通過其所欲通過的法案。事有蹊蹺之處在於,他們強勢而全面性的在立法程序的各個階段,封殺民進黨立委的議事權利,包含在程序委員會中否決其提案的排入,在專門委員會中阻止其發言與討論,刻意技術性的繞過政黨協商,在二讀會時迴避審議而強行表決等。

面對立法院多數強勢運作並破壞議事慣例的諸多行為,有人將目前局勢發展描述為「失速列車」,的確是很貼切的比喻,因為再不阻止立法院幾個月來在程序上的「重大明顯瑕疵」,以及在實質上對於其他憲政機關僭越侵權的企圖,我們的憲政體制將如同「失速列車」。有人將目前立法院的亂象稱為「毀憲亂政」,但也引起批評,認為這樣的命名已經言過其實。其實就名詞使用而言,毋需將其視為嚴格的法律名詞,這個概念同樣帶來的是對於整體形勢的一個概括性的描述。對於理解現在的嚴峻形勢仍然起著啟發性的功能。然而,目前的情況真的只有「違憲疑義」而沒有「毀憲疑義」嗎?我們可以透過真正的憲法論述,以憲法論述的嚴格性,來回應這個疑問。

以下將以兩個問題作為例子,探討目前立法院的行為是否已經從「違憲疑義」發展到「毀憲疑義」?

三、程序的重大明顯瑕疵

上述立法院多數的行為是否已經構成「重大明顯瑕疵」,導致所通過的法律因為牴觸憲法對於法律成立的程序要求,固然必須針對個別係爭法律做具體的探討。然而由於立法院多數在這方面幾乎全面性的濫用權力,因此還是可以先做抽象的探討。

立法院多數有爭議的行為大抵包含下列兩者:(1)對法案完全不進行審議,不但動用表決直接送出委員會,到了二讀會仍不進行審議討論而逕為表決。(連法案內容都沒有宣讀,就可以表決嗎?)(2)完全剝奪民進黨立法委員的憲法職權,例如禁止提案、禁止發言等。

上述(1)與(2)是否構成程序瑕疵?單單其中一項,可能不容易判斷。但兩項行為相結合,產生加乘效果,答案應該是肯定的。

上述程序瑕疵是否牴觸憲法?這個問題沒有乍看之下的答案。就此,司法院釋字第342號解釋,建立了「重大明顯瑕疵」判準,用來判斷立法院議事進行是否因牴觸議事程序而違憲。在該號解釋中,大法官採取非常寬鬆的態度來解釋此判準,故認為當時備受爭議的國安三法並未因此而違憲。然而在釋字第499號解釋,大法官對於該判準的適用則有所不同,趨向採取較嚴格態度,對於國民大會議決修憲條文時採取秘密投票,認為有程序上的重大明顯瑕疵,並做出第五次修憲全部違憲的結論。目前立法院前揭行為是否違憲的判斷,可能就繫諸於採用釋字第342號解釋,抑或釋字第499解釋的判斷標準。

當然,未來無論是行政院聲請釋憲,或是總額四分之一以立法委員聲請釋憲,憲法法庭會如何解釋適用「重大明顯瑕疵」判準,來審查立法院「未議而決」的行為,將決定系爭法律是否因程序上違憲而無效。(是否實體違憲當然也應予審議)基於訴訟程序的特質,大法官可能會將審查重點置於系爭法律未經審議而逕行表決的事實。

惟應指出的是,即使基於憲法訴訟的特質,只能一件一件就聲請案進行審查,然而必須認真對待的是,目前立法院多數在這些有爭議的立法程序中,幾乎全面性的(1)阻止立法院少數黨立委的提案與發言,(2)對於議事程序本應有的法案內容公開、宣讀與審議的刻意排除。

當立法院將少數立委的職權壓縮至零的時候,已經全然悖離「民主程序保護少數」的基本原則,並牴觸「立法程序最小程度審議」原則,由於對於少數立委的憲法職權利已經構成全面性的剝奪,對於議案幾近完全沒有審議,導致欠缺做出決議的實質前提,由於此等程序瑕疵的嚴重性,亦即其牴觸憲法民主原則的嚴重性,因此在明顯性面向上的要求應予降低。綜而言之,立法院多數前揭行為已經構成「重大明顯瑕疵」,並逾越國會自律的範圍,依此程序表決通過的法律,已經牴觸法律成立的形式條件,因此違憲無效。

除了這種個案式的違憲判斷之外,同等或更加嚴重的是,立法院多數的前揭行為,並非零星或個案,而是全面性的,因此是「制度性的」違反民主審議程序。根據憲法,立法院作為全國最高立法機關,代表人民議決法律案,原本是一個最需要貫徹民主原則的代議機關,在多數決之外,最重要的是對於少數的保障以及對於議案的審議(發言與辯論)。當立法過程只剩下多數決,而全面性的排除少數保障與審議,只剩下多數暴力的立法院就顛覆了自身的民主性質。這種對於民主的篡奪,對於立法院本應具備民主性質的顛覆,就超越個案性的違憲,而朝向「毀憲」之路。

如果立法院可以繼續以這種具有程序上「重大明顯瑕疵」的方式表決法律,這也意味著,立法院有可能繼續通過任何它想要通過的法律,即令這樣的法律是如何破壞憲政體制,或是危害國家安全,甚至嚴重的侵害人民的基本權利。就此而言,我們現今面對的,是一個遠比第五次修憲更嚴重的憲政危機。

四、對於憲政體制的扭曲

《立法院職權行使法》第15-1的修訂,看似對於憲法增修條文第4條第3項的具體化,然而其所蘊含對於我國憲政體制的扭曲,不可小歔。

《立法院職權行使法》第15-1條第2項規定:「總統於每年二月一日前向立法院送交國情報告書,並於三月一日前赴立法院進行國情報告。」這個規定創設了總統到立法院做國情報告的制度性法律義務。然而總統到立法院做國情報告,唯一的憲法依據是憲法增修條文第4條第3項。該條文僅只規範,立法院「可以」聽取總統國情報告,並未相應的創設總統到立法院做國情報告的憲法義務。

此外,從憲政體制的角度切入,無論我國目前為「半總統制」或「弱勢總統制」,基於總統直選的民主正當性與該憲政體制下的權力分立的具體形構,總統皆無憲法義務到立法院做國情報告。總統到立法院做國情報告,既然基於總統的自主決定,在性質上僅具有禮貌性質。由於總統並無憲法義務到立法院報告,《立法院職權行使法》第15-1條第2項之規定已經逾越立法院的權限範圍,違憲的創設總統做報告的法律義務。

《立法院職權行使法》第15-4條第1項與第2項進一步規定:「立法委員於總統國情報告完畢後,得就報告不明瞭處,提出口頭或書面問題。立法委員進行前項口頭提問時,總統應依序即時回答;其發言時間、人數、順序、政黨比例等事項,由黨團協商決定。」如前所述,總統並無憲法義務報告,因此總統當然可以自行決定是否回答提問,以及是否即問即答,並不受第15-4條的拘束。

即令如此,如果將第15-1條第2項與第15-4條之規定結合觀察,可以發現立法院正透過係爭條文的修訂,試圖創設一個與我國憲政體制不相容的制度,亦即創設一種總統每年到立法院做國情報告,並接受立法委員類似「質詢」的機制,這個制度已經與憲法增修條文第3條第2項第1款所規定,行政院對立法院負責的主要方式,亦即施政報告與接受質詢相去不遠。係爭條文將國情報告建構為類似行政院的施政報告與質詢制度,違反憲法權力分立制衡原則,對於憲政體制的扭曲極大,其違憲性更加明顯。

《立法院職權行使法》的修訂,當然有更多違憲的地方,例如第25條有關於質詢答復的規範,有關於「反質詢」的禁止與處罰,再結合刑法增訂「藐視國會罪」,表面上看似無害,看似僅在強化行政院對於立法院做施政報告與答詢的義務,然而卻是以類似「上下關係」錯謬觀念詮釋此項行政院對立法院負責的制度,並變本加厲的扭曲原本屬於「政策報告與辯護」的性質,同樣扭曲原屬於權力分立的憲政體制中,各個國家最高機關「平等相維」並相互忠誠的憲法義務。其他諸如國會調查權與聽證權的設計亦問題重重,而有不少牴觸權力分立,甚至侵害基本權利的規定,限於篇幅,無法在此一一分析。

單單《立法院職權行使法》的修訂,就已經在實質上扭曲了許多重要的憲政體制,這種對於憲政秩序的破壞,亦不小於前一節所述,在程序上對於立法院民主性質的顛覆。雖然我國與德國威瑪共和在各方面都有不少差異,很難相提並論,然而立法院這幾個月的作為,仍然令人無法不聯想,德國威瑪共和即是覆滅於國會多數所使用的表面「合法」手段。

論述至此,「毀憲亂政」就不再只是一種象徵性的、啟發性的表達方式,而具有憲法論述上的基礎。

五、憲法保衛戰

面對立法院可預見的,接踵而來的違憲立法與其所蘊含憲政危機的可能性,在既有的憲政體制內,有甚麼機制可以因應?大致如下:

總統應拒絕公布未經審議的「法律」,擔負起捍衛憲政民主的責任。沒有經過審議的「法律」(憲法第63條參照),根本稱不上是憲法所承認的法律。總統對於不是法律的「法律」,自無憲法上的義務公布(憲法第72條參照),而未經公布的「法律」,就沒有生效的問題。(憲法第170條參照)。在此要強調的是,固然憲法並未賦予總統全面性的對於法律的違憲審查權,基於總統效忠憲法與保護憲法的義務,至少可以審查立法院通過的法律,是否有遵行憲法所要求法律得以成立的程序,如果立法程序具有「重大明顯瑕疵」,則應該拒絕公布。

對於前揭無論在程序上或是在實體上有重大違憲疑義的法律,行政院應依據憲法增修條文第3條第2項第2款的規定,在得到總統核可之後,移請立法院覆議。

立法委員總額四之一以上或行政院都應該對於這些有重大違憲疑義的法律,聲請憲法法庭為法規範憲法審查,並同時聲請暫時處分,在憲法法庭判決作出前,暫時停止該有爭議法律的效力。

此外,總統與行政院亦可以基於行使職權,與立法院發生憲法上的權限爭議,在協商未果之後,依據憲法訴訟法相關規定,聲請憲法法庭為機關爭議的判決。

在極端情況,如果國家或自由民主憲政秩序遭受危害,面對「憲法的敵人」,憲法增修條文第5條第5項的政黨違憲解散程序,亦是憲法自我防衛的最後手段。

必須提醒的是,憲法法庭作為憲法守護者,雖然是大多數人最後寄望之處,但是如果持續將憲法法庭捲入這一場「護憲戰爭」之中,最終不但超出憲法法庭所能負荷的範圍,還可能因為過多的政治角力而減損其正當性。因此做為憲法機關的其他國家最高機關,當然包含總統,都必須要履行對於憲法的忠誠,本於其憲法所賦予的職權,一同承擔保衛憲法的任務。

最後,在(憲)法規範之外,很重要的是人們對於憲法之愛,當所有參與憲法生活的人,有一種不被短視效益考量所影響,而願意貫徹與保衛憲法秩序的決心,並起而行動時,即使處在黑暗中,我們仍得以見到曙光!

作者為東吳大學法律學系專任特聘教授

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