國軍交戰規則之認知與運用—以艦隊作戰為例

國防安全小組
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壹、前言

現今國際上對交戰雙方合理、合法和比例性使用武力取得勝利較能認同,舉凡作戰、演訓或救災等軍事行動,各國莫不以「交戰規則」(Rules of Engagement, ROE)為依規。「交戰規則」為各國結合國家政策、軍事與法律等三個面向,所制定之作戰命令。此規則可於事件前備便、事中修訂、事後當做憑證。換句話說,使用武力須有憑有據。本文以台海周邊安全情勢、交戰規則緣起及發展、艦隊作戰交戰規則認知與運作現況檢討、政策建議等析論如次。

圖片來源:翻攝自賴清德臉書

貳、台海周邊安全情勢

台灣位處第一島鏈地緣戰略關鍵位置,南方扼控巴士海峽,東北方隔宮古海峽與日本相望,為中國進出第一島鏈之重要戰略水道。台灣周邊海域,每年約有全球50%的貨輪航經,台北飛航情報區則有18條國際航線經過,為東南亞往返東北亞必經路徑,海空交通繁忙可見一斑,因此台海局勢變化將牽動國際經濟穩定,台海安全已成為全球性議題。

近年中國積極爭取區內主導權,頻繁對我發動認知作戰、灰色地帶侵擾與軍事威懾行動,又因本區複雜的地理環境,頻繁的海空交通運輸、使得國軍在平時海空域監控、領海使用武力(訓練)、公海航行自由維護、專屬經濟區的安管,以及戰時判定敵方船舶之敵意,進而執行接戰行為等,除造成判定困難之外,亦使得第三國國籍運輸工具之自由航行權產生困擾,為接軌國際推動「交戰規則」的認知與運用,建立與國際友盟作戰互通性,實有其必要。

參、交戰規則緣起及發展

美國為近代最早運作「交戰規則」的國家,主要是因應海外用兵需求,1954年首次制定「交戰規則」,其後在越戰中獲得檢驗,惟迄1986年才頒布全國適用之承平時期「交戰規則」,1994年頒布第一版的「常設交戰規則」(Standing Rules of Engagement, SROE),目前仍持續修正中。

依據《美軍軍語辭典》(Dictionary of Military Terms)對「交戰規則」的定義:「由主管軍事當局發布的指令,描述美國軍隊將與遭遇的其他部隊,發起和/或繼續交戰的情況和限制。(Directives issued by competent military authority which delineate the circumstances and limitations under which United States will initiate and/or continue combat engagement with other forces encountered.)。另依國防部「常設交戰規則」對「交戰規則」的定義,係指「被軍事機關當局依職權發布的命令,來規範部隊在海上、陸上和空中與其他武力發生武裝衝突時,如何開始軍事行動或持續戰鬥規則的細節和限制」。

「交戰規則」以「自我防衛」及「任務完成」兩大概念為主,自衛權行使指的是我方人員於執行任務時,須使用武力以避免遭受攻擊;另者是我方有發起攻擊以達成任務的權利;在任何情況下,所有的武裝衝突都可以進行自衛。然而各國法律對自衛的定義和內容不盡相同,因此,個人和部隊都要根據自己國家的法律行使這一權利。以下就其訂定原則及目的,概述如後。

一、訂定原則

軍事行動是解決政治問題的手段之一,政治上,唯一能接受使用軍事力量達成任務的方式,就是合法的使用軍事力量。國家使用軍事力量,必須具備合法依據,否則師出無名,演變成暴力行為,非為國際社會所認同。亦即行為準則,都是依循政治、軍事與法律等三個目的所產生之綜合結果,取得認可之最佳平衡方案。

二、目的

「常設交戰規則」為「交戰規則」中之最高位階,且為各類任務「交戰規則」之指導,經權責機關核定發布後,適用於全部的軍事行動,而各種任務之「交戰規則」均不得逾越。國防部於2017年正式訂頒「國軍常設交戰規則」,並於2023年實施第一次修正,賦予戰場指揮官「依法、適法、合法」執行任務之權限,戰場指揮官得依任務實需,報請權責單位增修訂,或當部隊遭遇非預期之武裝衝突,在來不及訂定「交戰規則」的情況下,其武力行使仍受「常設交戰規則」之規範。

肆、艦隊作戰交戰規則認知與運作現況檢討

一、交戰規則認知

在海上從事戰鬥首須儘早發現目標,亦即透過前置部署之載台,延伸監偵距離,獲得早期預警,加以識別敵友,確定其位置,並保持接觸,以便站取適當的位置予以攔擊。易言之,前述發現目標作為,即為艦隊戰鬥的五大基本程序:偵知(Detection)、識別(Identification)、定位(Localization)、追蹤(Tracking)與攻擊(Attack)。

艦隊作戰武器使用關鍵因素取決於資料來源的正確性,誰掌握戰場知識的優勢(Dominate Battle-space Knowledge, DBK),對目標的選擇愈正確愈能彰顯作戰勝利效果。然而,對眾多海空目標進行選擇、排序並做出適當反應的過程,需要考慮任務行動要求與能力,以及適用的「交戰規則」和武裝衝突法,其將產生如下的關係:(一)目標只能選擇相關「交戰規則」中允許選定的軍事目標;(二)「交戰規則」須對違反武裝衝突法要求的目標做出政策限制;(三)「交戰規則」絕不能允許選擇違反武裝衝突法的目標。

二、運作現況檢討

目前海軍「交戰規則」之設計概念,係以「聖雷莫交戰規則手冊」(San Remo Manual)與「美軍軍事行動法律手冊」(US Army Operational Law Handbook)為主要參考依據,並結合我國部隊特性來發展架構與內容,且依前述國防部頒「國軍常設交戰規則」要求,報請核定施行。就實際使用者經驗陳述,現行「國軍常設交戰規則」過多法律用語,經常需要再詮釋。

換句話說,部隊指揮官必須按當前任務或戰術情況,基於「國軍常設交戰規則」的指引,在計畫階段修訂部隊所使用之「目標識別程序」、「目標識別標準」、「武器施放程序」及「武器施放標準」,並先奉核定後,使其成為可用的「交戰規則」。惟這些規則並未區分攻勢還是守勢作戰使用,在遇到擦槍走火情事,可能造成政治或軍事上不可預期事件時,部隊指揮官或許因規則律定不明而進退失據。尤其,我們須認知唯有明確瞭解武力使用規範,才能避免失誤。

目前世界各國大多以「交戰規則」做為發起各項軍事行動,以及有效管制武力的規範。特別是,在任務執行前必須宣達「交戰規則」,一來可使執行人員瞭解相關法令規定;二來可避免執行人員違反規定,事後遭追究責任。如此,方能使部隊指揮官勇於任事,並能確保軍事行動合法化。就法理立場而言,「交戰規則」之核定使用,即是完備行使合理自衛權,未來我艦隊作戰當以此為準繩。

伍、政策建議

一、審慎擬定、儲存備用

「交戰規則」建立或修訂,均須權責機關核定後執行,而這些作為應於平時預先儲存於迅安系統資料庫,結合未來Link-22數據鏈路系統獲得,隨同命令一併下達,提供各艦隊參考運用。故上至艦隊下至單艦,務須於平時做好訓練,嫻熟各項規定,戰時才能靈活運用。

二、著重教育、使成規範

部隊教育應採專案方式透過概念簡介、狀況演練、有獎徵答等實施普訓,完成基礎訓測後,再結合軍士官團教育予以強化。新進人員則結合法治教育,灌輸理念及一般做法,之後運用演訓時機加以驗證,部隊驗證成效宜列為指揮官晉任參考。另外,結合軍事交流、情報交換、科技工合等方式,由下而上逐步修正,建立一套全軍一致性的「國軍常設交戰規則」手冊。

三、依法行事、實施交流

「依法」用兵已是世界民主國家的典範,「交戰規則」對國際上多數國家軍人來說,已是行之有年,深植人心的觀念。鑒於民主國家強調依法行政,我國可將依法用兵做為遂行軍事交流的項目。例如,2022年美國防部選派教官來台執行機動輔訓,內容主要區分兩個部分,一是將「人權暨國際人道法」納為指揮、操作武器人員之必要講授項目;二是於操演中考核我部隊運用及研討等。經由美軍的協訓,確實有助強化我部隊依法行事的觀念,未來宜持續推動是項協訓科目。

陸、結語

國軍肩負安全任務,應對各項武裝或非武裝衝突行動,均須遵循國際法,而推動「交戰規則」更是部隊執行任務順遂與否之關鍵。須知,一旦上了戰場,自應有「戰必勝、攻必取」之戰鬥意志,但為達目的不擇手段,則於法所不容。即使國防部已於2023年修頒「國軍常設交戰規則」,仍亟需部隊依法修訂各項「交戰規則」,才能符合作戰實需。基於前揭,海軍艦隊指揮部應與時俱進,律定符合實需的「交戰規則」,方能使艦隊指揮部所屬各部隊有所依循,確保作戰任務圓滿達成。

參考資料
中文
一、杜建明、韓增維、林文德,〈從國際視角形塑我國交戰規則應有之架構模式〉。
二、林士毓,〈研析台灣海峽海域武力運用的國際法原則〉。
三、林士毓,〈海戰軍事行動的交戰規則手冊介紹〉。
四、國防部,《112年國防報告書》。
五、國防部海軍司令部,《中華民國海軍軍官指南》。
六、國防部海軍司令部,《海軍交戰規則訓練手冊》。
七、陳嘉容,〈海軍交戰規則教育訓練之芻議〉。
英文
1.Department of Defense, Dictionary of Military Terms, rules of engagement, p.328.

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