賴政府的挑戰:物價政治

鄭力軒
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臺灣的人均GDP(GDP per capita)有一個非常特殊的現象,就是以美金計價的名目所得與購買力平價(PPP)所估計的實質所得間距有異常的巨大落差。以2022年為例,臺灣的名目人均GDP33000美元左右,大約是高所得國家的中後段班。但以購買力平價(PPP)計算卻高達65000美元左右,即使在高所得國家中也名列前茅。

台灣的名目所得與購買力平價估計的所得有巨大落差

很多人初聽這個數值會非常驚訝。一方面相當多比例的人對臺灣經濟水準的認知還停留在發展中國家,仍未習慣台灣就全球標準而言早已屬高所得國家的現實。另一方面這兩個指標的巨大落差也是原因之一;臺灣這兩個指標間的落差是高所得國家中最大的。以2021年而言,臺灣的購買力平價的人均GDP是名目數值的1.9倍,而發展程度與臺灣相似的南韓則僅有1.26倍,歐美國家的差距更低於這個數值。

這個差距意味著臺灣極高的購買力平價人均GDP,來自於異常低的物價。臺灣物價指數有無低估是一個常被討論的課題,特別是在居住成本的計算上臺灣與歐洲類似,不採計房價而是採計租金,因此為人詬病的高房價並不反應在這個指標內。然而除此之外,我們從歷時性的資料也可以看出臺灣長期較低的通膨。特別在2000年之後,臺灣的通膨不僅低於通常通膨較高的發展中國家平均,也低於通膨較低的已開發國家平均。考量到臺灣長期偏低的利率,這個結果並不尋常。在本文中筆者認為,這個現象來自於臺灣特殊的政治經濟體制,筆者認為也將構成接下來臺灣所面臨的重要挑戰。

物價指數的有趣評比

如果我們細看臺灣消費者物價不同成分的變化,可以發現幾個有趣的趨勢。從2000年到2021年間,臺灣整體物價只增加22%,但就細項來看,臺灣漲幅較大的類別是食物類。在同一段時間食物價格成長了近六成。相對的,水電燃氣價格只漲了5%,交通服務價格近乎沒有成長,教育費用成長了4.5%左右。另一方面,醫療價格成長46%,油料費漲幅40%,是另兩個較高的類別,但與其他國家相較漲幅仍相當有限。

前述物價細項的討論有幾個意涵。首先,雖然整體通膨不高,但食物類明顯較高的通膨,意味著中低所得者明顯受到較高的衝擊。包括低薪青年、單親家庭、以及其他類型貧窮人口等族群,受到物價上漲的衝擊遠大於一般中產階級,在貧窮門檻、各種福利措施的計算上都需要面對這個差異。

其次,不同類別的差異其實來自於國家控制能力的差異。對於現今高度仰賴進口的食品類而言,國際原物料價格以及其他價格的波動很容易反應在價格上。然而在其他國家高度控制的部門中,價格則呈現類似靜止的狀態。這導因於臺灣國家具有資本主義國家中異常強勢控制價格的機制。

龐大的國營事業是控制物價的工具

首先,臺灣政府具有龐大的國營事業,包括水、電、油、運輸等民生事業有很高比例為國營事業所控制,使得政府本身就是訂價者,價格反應了政治的需求。其次,包括醫療與教育雖然大部分是由私部門所提供,但透過健保以及學費上限等機制,也高度抑制了價格的上漲。換言之,臺灣低物價主要來自於透過政府利用自身對價格的控制能力所促成。

這個結果的出現,並非來自於行政官僚對數據的有意操控,也很難歸咎於單一陣營的政策,而是民主化後的「歷史共業」。大體而言,相關部會普遍支持價格調漲,無論哪一黨為在野黨均會反對漲價,能否成功端賴於執政者當時的政治資本。一旦執政者面臨更緊繃的政治競爭甚至敗選,價格調漲往往就無疾而終。電價的政治過程是一個明顯的例子。

已近二十年而言,2004年陳水扁成功連任後,經濟部即提出調漲電價的方案,但在2005年民進黨地方選舉大敗後維持凍漲。2008年馬英九大勝後,電價隨即獲得調整空間,但2010年緊繃的地方選舉後馬政府也宣布電價凍漲。2012年馬英九成功連任,再度開始推動電價上漲,但「油電雙漲」的反彈嚴重衝擊了政治支持,2014年地方選舉大敗後也進入凍漲。2016年蔡英文大勝民進黨執政,開始推動新的電價公式,但2018年地方選舉大敗後再度進入凍漲。要到2021年經濟高度成長加上蔡英文滿意度維持高檔,具有足夠政治資本而又調漲。最近一波調漲則是在賴清德勝選後,在就任前的空檔調漲。這個高度取決於政治對抗形勢的價格變動模式,也可以在包括健保保費、油價、大眾運輸票價、以及學費上可以看到。

對於新上任的賴政府而言,所面臨的重要挑戰便是這個模式是否可以持續下去。以電價、油價以及運輸價格而言,包括國際局勢所帶來的燃料價格波動,已經到了國營事業所能吸收的臨界點,更遑論滿足設備投資與更新的整體需求。而人口老化所帶來醫療支出以及各種福利支出可預見的增加,也對未來政府能否繼續用現在的機制壓抑醫療成本帶來極大的挑戰。

以稅收解決難題終非長久之計

目前所採取的解決模式是利用稅收投入來解決虧損問題與投資的需求。儘管這幾年稅收大幅成長,尚足以支應,未來一旦景氣反轉能否繼續以稅收支應這些支出,將是嚴酷的挑戰。在此同時,在野黨照例反對價格的調漲,只要政治競爭局勢再度緊繃,可以預期如同以往價格再度停止調漲。

由於這個問題的根源來自於政治體制,任何變革勢必須要能夠說服足夠多的選民。包括各種成本與決策過程的透明化提升公信力,對於受通膨影響大的族群直接補貼來取代全面抑制漲價等措施,或是以貨幣政策取代凍漲來控制物價等,都是必須思考的方向。相較於之前因廠商外移所帶來的困境,抑制物價或許有其不得不然,近幾年經濟的明顯改善,則提供了改革的機會之窗,能否克服可預見的危機就端賴於賴政府的智慧。

作者1974年生,美國杜克大學社會學博士,前後任職於中山大學與政治大學。在專業領域內外廣泛涉獵以追求知識上的自由,習慣從多樣方法與視角觀察社會事務,篤信對在地與世界的批判性認識是公民社會重要基石。著有《屏東縣誌—產業經濟篇》、《不待黃昏的貓頭鷹:陳紹馨的學術生命與臺灣研究》以及其他論文。

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