印度的外交策略,有哪些台灣可以學習的地方

陳牧民
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印度或許是當今除了美國之外,對中國最不信任的國家。印中邊界爭議至今未解,2020年6月兩國軍隊還在加爾萬河谷爆發嚴重流血衝突,導致20名印度軍人死亡。從台灣的角度來看,和印度合作對雙方都有利,畢竟兩國面對共同的威脅來源。不過印度政府內並非所有人都樂意公開與台灣交往,在德里工作期間,總感覺台印之間仍然存在一道隱形的牆。

圖片來源:達志影像/美聯社

印度人深覺台灣對國際社會不夠關心

直到某次和一位印度學者談及此事,對方給了如此的解答:印度決策者非常清楚台灣的情況,也不認同中國的立場,但台灣只是期待國際社會支持,對於其他國家的問題顯得置身事外。印度和中國在邊界多次衝突,台灣社會沒有出現支持印度的聲音,美國都已經認可麥克馬洪線為中印邊界,視阿魯納恰爾邦為印度領土,但台灣政府卻沒有類似的表態。

印度學者這種說法或許過於主觀,但卻點出一個關鍵問題,也就是台灣在爭取國際支持的時候,並沒有看清楚外交事務的本質。國家之間的交往都是基於利益,因此台灣要增進與印度關係,首先要看到台灣能提供什麼,並且知道雙方的共同利益在哪裡。在德里外交圈裡,印度政府部門的「難搞」和「低效率」眾所皆知,但如果是印度政府希望合作的議題,他們的積極態度反而會讓人招架不住。

印度外交部只有一千多人,人數是台灣外交部的三分之一,但在國際舞台上非常活躍,而且各個能言善道。台灣在外交上喜歡展現善意、強調互惠互利,印度外交官雖然也會講這些場面話,但在處理外交事務上顯得更加務實理性。觀察近幾年的台印關係發展與印度的外交政策,大致可歸納出幾點值得我們參考學習的地方。

各個擊破的策略應用非常了得

首先是確立目標各個擊破。台灣和印度在處理彼此關係的時候,各自發展出不同的運作模式,在台灣,任何政府部門都可以發展與印度合作的事項,可以直接接洽印度台北協會(印度駐台機構)。但在印度,攸關台灣的所有決定和訊息都會傳遞給外交部,由外交部決定所有議程和政策步調。印度外交部的工作有點類似過濾器,或者說控制閥,負責調節對台灣的「友好程度」,我曾經將這樣的差異稱為「決策結構的不相容」。

因此印度政府很容易根據他們自己的利益直接接洽台灣的政府部門,甚至直接談判。由於台灣政府各部會在新南向政策上都有自己的優先事項,但彼此間沒有建立完整的跨部會協調機制,這就給印度各個擊破的機會。例如對印度的半導體投資案,這原本是我們誘使印度提升對台關係的最大籌碼,外交部也想藉半導體投資來換取印方對某些議題的讓步,但在力積電宣布與塔塔集團合作在印度設立晶圓廠之後,台灣就沒有辦法再用這張牌了。

在外交談判上,印度官員很清楚自己要什麼,而且非常靈活交互運用各種手段達到目的,但對於自己不利或不感興趣的議題,總能想辦法避開。這幾年印度對外關係最大的轉折是對自由貿易協定的態度,2014年印度人民黨上台執政時,原本非常反對自由貿易協定,理由是印度製造業不強,在國際貿易中不具優勢,當時把所有計畫談判的自貿協定都停掉了(包括台灣),甚至在2019年退出「區域全面經濟夥伴協定」(RCEP)談判。

何以印度積極與台簽署勞務合作協定?

不過近年來印度重新開始與其他國家的自貿協定談判, 陸續與歐盟、英國、澳洲、阿曼、秘魯等國展開談判。仔細來看會發現這些國家大多不是以製造業為強項(歐盟除外),而且可能藉由協定開放大量印度技術人員入境工作。2022年印度與阿拉伯聯合大公國簽訂的自貿協定中,甚至規定後者必須創造14萬個高技術職位,並且優先聘用印度籍。讀者應該可以理解為何印度政府不願與台灣談判自貿協定(因爲台灣製造業強),以及為何這麼積極與台灣簽署好勞務合作協定(怕台灣以後把勞務合作與貿易協定綁在一起)。

印度外交的另一特色是各方交好、左右逢源。例如俄烏戰爭後,美國及歐盟都希望印度加入制裁俄羅斯的行列,印度置之不理,還搬出過去「不結盟外交傳統」之類的說辭,簡單來說就是不輕易選邊站。印度一方面參加四方安全對話(QUAD)與美日舉行軍事演習,另一方面繼續向俄羅斯、伊朗買油氣。美國為了戰略圍堵中國、打破紅色供應鏈而拼命拉攏印度,相繼簽署多項國防與科技合作協議,完全不敢和印度翻臉。在德里時,會發現有印度政府智庫見了來自中國的代表團之後,會刻意接見台灣訪客並且把照片放在社群網路上,簡直把平衡外交玩到極致。

印度反制中國的手法很多樣

印度非常清楚在國際上最大的對手是中國,北京藉由一帶一路對外大撒幣,將南亞、中東和非洲都納入勢力範圍,對印度形成戰略包圍。論財力印度絕對比不上中國,但憑藉著過去不結盟外交時期的經驗,印度總理莫迪提出全球南方(Global South)的概念,強調南方國家在全球秩序的重要性,並且自詡為南北國家之間的橋樑。

過去幾年內,印度外交部不僅自己主辦兩屆「全球南方聲音」高峰會,還委託智庫在亞非各地舉辦類似會議。印度很清楚在目前的情勢下,絕對進不了聯合國安理會,在聯合國的影響力也有限,因此近年來創辦了國際太陽能聯盟(International Solar Alliance)與抗災基礎設施韌性聯盟(Coalition for Disaster Resilient Infrastructure),把總部都設在新德里,加上原本就已經在印度的亞非農村發展組織(African-Asian Rural Development Organization),形成新的國際聯盟社群。這些組織的計畫大都在利用新技術提升開發中國家的生存能力,而且全都排除中國參加。

台灣手上的資源有限,當然不可能像印度那樣玩外交,但印度的策略值得我們學習。回到本文開始的主題,台灣與印度之間的共同利益在哪裡?中印兩國自2020年加爾萬河谷衝突以來,雙方各自部署5萬以上重兵在邊界線上對峙到現在。而中國自2017 年以來,四度公布印度境內62 處新中文地名以「宣示主權」,這和中國利用機艦擾台、將台灣周遭海域解釋為中國管轄範圍的作法幾乎一樣。台灣如果在印中邊界議題上展現支持印度的立場,讓兩國安全利益連結在一起,那堵無形的牆或許就有被打破的可能。

作者為我國前駐印度政務公使,現任中興大學國際政治所教授。

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陳牧民

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