爆點處處的第二十一屆新加坡香格里拉對話會議

賴怡忠
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菲律賓總統強硬主題演講為此次會議定下基調

香格里拉正式會議以5月31日晚上菲律賓總統小馬可仕的主題演講開始。而小馬可仕總統一開始就擺出強硬姿態,宣稱菲律賓會強硬捍衛其在南海的主權。認為現在其於西菲律賓海(南海)的權利目前受到外國的非法阻攔,但菲律賓所作所為都符合國際法,菲律賓絕對會誓死抵抗到底,絕不放棄任何一平方吋的領土與海洋權利。

圖片來源:達志影像/美聯社

小馬可仕也針對現在以大國爭霸來形容印太地區國際政治的描述方式,認為這種思考方式形同移除了小國的自主權(agency),不同意以大國間權力平衡的結構來思考國際政治,因為他認為小國很重要,所以基本方式更應該要尊重國際法,而不是依從大國權力支配邏輯。

小馬可仕總統認為現有的國際秩序架構正被挑戰,但針對部分國家(如中國)提出要建立一組新架構,小馬可仕總統直言反對這樣的嘗試,認為更應該將重點放在重建與強化既有的秩序。小馬可仕也針對印太戰略發言,主張應該將太平洋部分再強化,要將太平洋再置入印太戰略中。

小馬可仕總統在主題演講中也是直面提到台海安全議題。認為不僅台灣就在菲律賓旁邊,而且還有為數不少菲律賓移工在台灣,因此認為台海的和平與穩定對菲律賓至關重要。

最重要的訊號在之後的QA問答中,當在被問及如果在南海發生衝突導致菲律賓人民死亡時,菲律賓會如何看待。小馬可仕總統說道這很可能會被視為是對菲律賓的戰爭行為(an act of war)。這個定性一出,立即引發全場的高度關注。

中國在菲律賓演講後立即在會場召開記者會,逐點針對小馬可仕總統的主題演講提出立場強硬的反駁。但不論中國的反駁如何高調,香格里拉會議的基調已經被菲律賓小馬可仕總統的主題演講定下。之後議題就圍繞南海、台海、俄烏戰爭等圍著中國打轉,迫使中國要回答。

美中對抗機鋒處處,中國作為引發反彈

但菲律賓總統在開幕演講對中國的尖銳批判,並非是中國在此次香格里拉會議面對的首發挑戰。在當天晚上菲律賓總統的主題演講前,美中已經展開了氣氛坦承但相當對立的防長對話。而當天下午的幾場會前小型座談會上,美國現任印太司帕帕羅與中國前駐美大使崔天凱就針對誰在破壞國際秩序、誰在導致戰爭等問題針鋒相對,毫不相讓。而中國更是在美中防長對話結束後,自行召開記者會指控美國。

美國防部長奧斯丁在公開演講中沒有指控中國,強調的是美國在此區域與同盟及夥伴的合作進展,更提出在印太區域,美國行之有年的「軸心─軸承扇形安全架構hub and spoke」已經逐步讓位給新的合作框架。美國防長在台海、南海、東海等議題也就是表達關切,但沒有提出太多指控。防長奧斯丁只有在回答中國解放軍在台下以QA方式指控是北約東擴導致烏克蘭戰爭時,才對中方講法表示不能同意(這個直面回答讓他收到全場最多掌聲)。。但第二天中國防長董軍卻是疾言厲色強力指控,直接攻擊「脫鉤斷鍊」、「小院高牆」,把美國所組多個小多邊合作關係視為搞小圈圈集團對抗,意圖在印太地區生亂。相當針對性的(不指名)批評美國作為。比較一下美中防長的演講,似乎美國表現相當自制,而中國則是高調強硬。

但是中國的高調強硬,在會場反而沒有激發各國與會者的敬畏或是警戒,反而針對中國防長董軍在演講針對QA時的脫序行為,認為這不僅代表董軍個人缺乏國際經驗,也認為董軍的出格行為代表他實際上缺乏安全感,因此需要以各種奇怪言行以爭取習近平的認可(去年中國防長李尚福在香格里拉會議演講完不到兩個月就被消失,這應該是讓他很有感的前例)。總而言之,中國在現場的演講與其他活動,對外界傳遞出中國無意與外界溝通,只想強硬主張其立場的訊息。

需要注意的是,董軍在演講中針對既有國際秩序接連強硬批判,並宣稱中國有正確的義利觀,要代表亞非拉全球南方國家發言,還可以幫全球南方主持正義,也再度強調習近平的「人類命運共同體」、「全球發展倡議GDI」、「全球安全倡議GSI」、「全球文明倡議GCI」等四大主張,代表中國對改進國際治理所提出的新方案。這也讓美中競爭關係不再只被理解為美中大國的雙邊競爭,而是代表不同的國際秩序觀以及不同治理價值的全球性對壘。

不僅台海與南海議題,中國防長演講還帶出其他政策變化

在賴清德總統就職後第三天,中國就發動兩天的「聯合利劍24-A」環台軍演,被美國印太司令稱其為挑釁意味濃厚的對台攻擊演練。但中國在香格里拉會議演講反而花更多時間恫嚇台灣,聲稱和平統一前景正受到破壞,似在暗示對台開戰的可能。台海安全議題當然是台灣對香格里拉會議的關注核心。

此外,菲律賓總統前一晚的主題演講將南海爭議直接上檯面,其「如出現菲律賓人民因(與中國)因南海爭議而死亡,菲律賓極可能視其為戰爭行為」的宣示,也再度凸顯目前南海爭論的戰爭風險可能性。但除了這兩個議題外,中國防長董軍在香格里拉會議的演講針對核武以及北韓議題提出了與過去不一樣的說法,也高度值得關注。

在核武議題上,董軍說中國不會對非核國家展開第一擊。由於過去中國發展核武是為了被動式保護自己的,不僅不會發動第一擊,核武數量也以低數量,作為最低限度的嚇阻,以阻止其他擁核武國家對中國的核訛詐或是軍事威脅。但過去幾年中國開始積極擴張核武數量,可能在十年內核彈會擴張到一千五百枚,此作為導致大家懷疑中國擴大核武裝的意圖,是否會改變其過去不主動發動第一擊的政策。

對這個疑慮,中國防長董軍在香格里拉會議的演講似乎顯示中國核武政策出現調整,從不主動發動核武第一擊,調整為不主動對非核國家發動核武攻擊。因此讓大家懷疑中國是否就會對擁核國家發動先制核打擊,甚至是否這個發動核武第一擊的範圍,也會延伸到享受核保護傘的非擁核國家。

其次,董軍對朝核問題以一句須和平解決帶過,此說法也引發疑問。因為在2016年時任外長的王毅針對朝核問題提出「不核、不戰、不亂」的「三不政策」,當時這表示中國依舊同意北韓無核化的目標,但現在董軍只提和平解決的「不戰」立場,是否中國已經從對北韓無核化的立場,退縮為承認北韓可以擁核,同時也會改變其在聯合國內針對北韓去核決議的支持立場。而這個只提不戰的主張,是否更進一步表示中國除了放棄要北韓去核外,也從對北韓核武採軍控的立場退縮(從北韓可以擁有核武但不准再生產新核武,退縮到只要求北韓不主動攻擊),這個變化也值得關注。

台海安全國際化趨勢明顯

此次會議中,包括美國、日本、澳大利亞、菲律賓、加拿大等國都在演講中直接提到關注台海的和平與穩定。美國奧斯丁防長在公開演講時是以一句話簡單帶過,而菲律賓總統在其主題演講中特別提到菲律賓與台灣的地理接近,以及有相當數量的菲律賓移工在台灣,因此帶出菲律賓對台海有事的擔憂,並呼籲要和平解兩岸歧見。澳大利亞防長在台海議題上說的最深入,更提到日前中國的環台軍演的問題。日本與加拿大也有強調台海安全的重要性。此外,與會的立陶宛總理發表了強烈挺烏克蘭的演說,強調這場戰爭是邪惡的(evil),也抨擊中國對俄羅斯的支持,同時提到立陶宛的印太戰略中,在新加坡、 澳大利亞與韓國設大使館,以及在台灣設立代表處,是立陶宛印太戰略的重要成就。

除了公開演講,在其與中國防長的雙邊會談中,美國、日本、澳大利亞與加拿大都提及台海議題。美國防長雖然在公開演講時對台海安全以一句話帶過,但在其與中國防長的雙邊對話時,就主動對中方提到台海安全議題。此外,根據日本學者私下表示,除了日本防相木原稔此次在日中雙邊對話時有針對中國日前的圍台軍演表示關切外,日本學者也提到中國此次軍演沒有發射飛彈,其演練區也特意向台灣靠近的變化,他認為這可能與日本對中國提到如果此次軍演再次出現飛彈掉入日本專屬經濟區的類似事件,日本就不會出席日韓中三方峰會等立場有關。

荷蘭軍艦更在本次香格里拉會議舉行的第一天(5月31日)通過台灣海峽。之後還有土耳其軍艦也通過台海。荷蘭防長在香格里拉會議的演講沒有提到台灣,但其軍艦卻直接穿越,與2021年與荷蘭軍艦混編在英國伊莉莎白航母艦隊去日本時,刻意避開台海的作為相反。荷蘭軍艦在香格里拉會議期間過台海的時間「巧合」也引發在部分場學者的討論。

與上次香格里拉會議相比較,台海安全議題在此次會議中被多國公開表示關切,也在其與中國防長的雙邊會談上提出,部分國家還直接以行動表示台海是國際水域。這顯示這幾年美國拜登政府將台海安全國際化的努力已有相當成效。

香格里拉會議涵蓋範圍超越亞太安全,及其對新加坡的可能影響

此次香格里拉會議不僅談這個區域的台海、東海與南海問題,與會的印尼防長,也是準總統的普拉博沃(Prabowo)也在香格里拉會議針對以哈戰爭,提出了印尼作為穆斯林國家,願意提供千名維和部隊進入加薩的重要宣示。因為去年普拉博沃針對烏克蘭戰爭提出和平方案,被當場的歐洲參與者批評那個方案是忽視烏克蘭的不正義方案,但這次普拉博沃的身分是印尼準總統,因此很可能這代表在普拉博沃十月就任總統後,願意派遣維和部隊進入迦薩應會持續是印尼的主張。雖然這個主張最後能否成形還有變數,但這個宣示直接讓香格里拉會議從亞太/印太區域跨出到中東熱點議題。

今年香格里拉會議的另一焦點是烏克蘭總統澤倫斯基在會議中現身演講。澤倫斯基被安排在最後一天、最後一場次最後一位演講。在演講中毫不掩飾他對中國的失望,包括他無法與防長董軍會面等。澤倫斯基最後直接說中國在幫助俄羅斯攔阻亞太國家出席預計在瑞士舉行的烏克蘭和平鋒會,說中國還對俄羅斯提供武器設備打烏克蘭(打臉稍早董軍說中國未向戰爭任何一方提供軍民兩用物資),因此對烏克蘭和平是負面的。

不管澤倫斯基如何抨擊中國,但對新加坡而言,澤倫斯基的來訪將新加坡與香格里拉會議的層次從關注亞太議題的防長峰會,變成對全球性重大熱點議題的討論場合,而不只是印太區域的安全議題討論平台而已。對新加坡而言,連同先前美國與北韓於2018年選在新加坡見面等發展在內,新加坡現在已經成為新的重要國際對話場域,有些類似歐洲的瑞士,或是冷戰時代的北歐中立國瑞典等。這使得新加坡在國際安全議題的重要性大幅提升。連同之前印尼準總統普拉博沃針對以哈戰爭的派遣維和部隊宣示,這些發展讓香格里拉會議的觸角同時伸進歐洲與中東。

香格里拉會議觸角的擴大(俄烏戰爭、以哈戰爭),2018年出現美國─北韓在新加坡的對話,以及美中利用香格里拉會議在場邊舉行十八個月以來首度的美中雙邊軍事對話等,都讓新加坡的地位不同以往,從主要是對東協國家具備威望召喚開會的區域力量,變成可以召喚開會以協調重大國際衝突的會議權力國(convening power),這個軟實力的發生是對新加坡很巨大的改變。但這個變化是否會導致新加坡為尋求建立自己在國際事務的中立性以確保其具備召集國際會議的能力,進而影響日後新加坡與美國的緊密夥伴關係,還需要觀察。

香格里拉會議的可能角色變化

今年香格里拉會議與過去相比,智庫界的參與少了很多。有一說是因為參與的政府代表人數越來越多,而香格里拉飯店的負荷量有限,因此必須忍痛割愛,降低智庫界的參與。但也有人說為了因應烏克蘭總統澤倫斯基的可能參與以及與其相關的維安要求(例如防範俄羅斯是否會利用機會在新加坡暗殺澤倫斯基),所以智庫參與必須降低以減少可能的維安變數。這兩種說法都解釋了部分事實。

政府參與者的增加,在某種程度上反映在與會政府代表的數量上。美中都有數量龐大的代表團,荷蘭此次參與香格里拉會議的人數不多,但也有十一人,紐西蘭派遣七人團隊,英國因為要展開國會選舉的關係,其防長臨時取消行程,正在選舉的印度則有外交部與國防部的常任文官與會。不管代表團人數多寡,他們參加香格里拉會議的目的之一,不是去會場內聽各國防長的訓詞,而是利用機會在場邊與前來與會的其他防長代表團展開會議。

香格里拉飯店在開會場地隔壁的另一棟花園大樓(garden wing)很多房間也被各國代表團包下,作為與其他國家展開雙邊會議的地點。有的國家租下不止一間之房間,除了防長外,包括副防長、國際局長等其他與會資深官員也都有與他國展開雙邊或小多邊對話。而有的國家更是由總統或是總理出席會(例如菲律賓是總統出席,立陶宛也是總理出席香格里拉對話),就直接在場邊舉行雙邊工作峰會(例如立陶宛與菲律賓就在香格里拉飯店舉行雙邊峰會),因此香格里拉會議逐漸出現一個現象,不少國家利用大會發言場合提出主張,但場邊多個雙邊或小多邊會議才是她/他們來新加坡的重點,可以在新加坡一次完成與好幾個國家防長的會議。如果是回到各自國家,可能要花一年時間才能部分完成在香格里拉開會期間可以完成的會議。

因此在未來的香格里拉會議,應該會是政府團隊的參與會日漸重要,同時國際大型軍火工業,以及科技界的支持與參與的程度也會大幅提高,私部門透過對香格里拉會議的大量捐輸,為自己爭取到直接與各國防長近距離對話與開會討論的入場券,這都會讓智庫界的參與量在未來可能會出現減少的趨勢。這些發展會對台灣有重要影響,對香格里拉會議的參與策略與目的,可能會需要台灣開始作出新的決斷。

作者為讀錯書,入錯行,生錯時代的政治邊緣人

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賴怡忠

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