台灣半導體總體戰略在哪裡?

顧爾德
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黃仁勳旋風讓一般民眾都意識到台灣半導體產業在全球具有舉足輕重地位。台灣是如何造就今年在全球半導體產業鏈的地位?而對應於台灣今天受全球「仰望」的科技地位,政府是否準備好一整套戰略讓這個「矽島」能持續昌旺興榮?其實,在科技專家與政策專家的眼中,台灣政府的努力還非常不夠。

圖片來源:達志影像/路透社

台灣半導體的成功,70%依賴歷史的運氣

「歐洲人問我,台灣半導體產業是怎麼成功的?我跟他們講70%是因為運氣!」台積電研發處前處長、台大兼任教授楊光磊在國科會「科技、民主與社會研究中心」(DSET)舉辦論壇上開場白這般說道。他所謂的「運氣」,更精確地說,是過去半個世紀以來幾個台灣特有的條件造就出來台灣的轉機。

首先是累積數十年形成的科技人才庫。戒嚴時台灣一流人才都想出國發展,而學理工比人文社會學科更沒有文化障礙,更容易在國外生存。「來來來來台大,去去去去美國」後,這些理工科學生很多人進入美國當時正紅的半導體產業,在最好的公司工作,「這批人都是在美國打大聯盟」,楊光磊回顧他們這一代說,一九七○年代以來,台灣在美國儲備了三十年半導體人才、 打了三十年大聯盟,這些人到了一九八○年代末、九○年代初陸續回台灣,加入方興起的半導體相關產業,推動台灣ITC科技產業發展。

當時台灣的待遇遠不如美國,為什麼這些「大聯盟」選手願意回台灣打「中華職棒」?因為台積電等科技公司推動股票分紅制度,加上一九九○年代初科技公司股票陸續上市,讓股票價值上揚,「股票分紅制度產生海歸潮,股票上市又用股民力量幫助這些人才回來。」楊光磊指出,半導體產業人才 從一九七○年代以來不斷成長、湧入,到現在台灣人才能量依然是世界第一。

一九八○年代是楊光磊眼中是半導產業的「地緣政治1.0」。一九八○年代初日本一度佔全球半導體逾五成,美國受不了霸主地位被奪決定出手打擊日本,連串政策制裁不只讓日未半導體產業急轉直下,也讓半導體人才出現斷層,「 現在去日本遇到都是我在八○年代認識的那一輩。」

沒人看好的晶圓代工創造了台積電奇蹟

當日本半導體產業受重擊之際,台灣半導體產業剛萌芽,其中,台積電選擇了當時沒有人看好的晶圓代工。在摩爾定律下,全球半導體業的產業分工分常清楚,也讓台灣半導代工業變得非常有效率;這種錯位發展,讓台積電從一家小公司變成二十一世紀的巨獸。

到了二○一八年川普受不了中國經濟進逼,於是對中國出手,美中展開全面地緣政治競爭,這也進入了楊光磊所謂的「地緣政治2.0」。中美開戰沒多久,全球遇上了Covid-19,這場百年大疫浩劫卻也成了楊光磊口中「上天給台灣第二件禮物」,因為「全球供應鏈斷裂突顯了台灣半導體業的重要性,讓全世界看到台灣真厲害。」台灣受到全球讚嘆,卻也讓台灣被迫站到地緣政治風險的浪頭上,面臨最嚴格的考驗。

經濟與國家安全已合一

地緣政治2.0與過去最大不同就在:經濟問題與國家安全結合為一。DSET研究員張智程指出,2018年之前經貿政策追求的是效益最大化,經貿政策和國防安全政策分開;2018年之後兩者己合一。經濟安全已成了各國經貿政策核心。美國商務部產業安全局前資深審查官、目前任教於政大國際事務學院的金美英(Mi-Yong Kim)則回憶,過去做貿易政策執行出口管制的是不相干的兩群人,在同一棟大樓擦身而過可能還認不得彼此;如今兩者已融合在一起。出口管制也不再只是因為外交與國安理由,而是要維持一國在科學、技技、工程、研發以及製造上的領先地位。管制的也不只是商品而是科技,這包括有形與無形的科技。

在「經濟安全」的考量下,美國對中國進行出口管制,但同時也以降低風險為由要台積電去美國本土設廠。如今美國要不只是一兩個晶圓廠,更希望一部分研發也過去。

美國是「需索無度」?台灣又要怎麼因應地緣政治2.0的挑戰?

國際半導體產業協會(SEMI)全球行銷長暨台灣區總裁曹世綸指出,產業分工是必然狀態,台灣維持大生產規模不見得是好事。不過台灣要在全球供應鏈重組過程中保持主體性、主動參與,要讓全球盟友知道台灣對全球產業鏈做出正面貢獻。

怎麼主動參與?中華經濟研究院台灣東南亞國家研究中心主任徐遵慈強調:「台灣要從自己的角度做出論述,而不是無盡付出。」她說,台灣和全世界做朋友的過程中可能流失自己的人才和技術,友善外包(friendshoring)的朋友是不斷變動變的,「和今日朋友合作會不會創造明日敵人?今日的朋友會不會成為敵人的朋友?」

看不出台灣政府的半導體政策

上述問題歸結起來就是,台灣到底有沒有形成自主的半導體政策?是否只被動配合應美、日等強國的經濟安全需求?例如,在台積電前往美、日設廠過程中,只看到台積電與美國、日本交涉,沒看到台灣政府的角色。 徐遵慈也舉台積電協力廠商必須跟著台積電去美國才能存活,其過程對中小企業而言備極艱辛,但也沒有看到政府提供他們協助。

政府協助廠商外移?乍聽之下不大合理,通常聽到的是政府協助招商引資,就像中國當年中央政府「兩免三減」、地方當局「三通一平」大放送。徐遵慈解釋說,美國聯邦政府或州政府會提供台積電優惠、補助,但不見得會惠及台積電的協力廠商,台灣政府就該出面去和美方協商,要求美方優遇這些中小型廠商 。

楊光磊則提到另外一個重點:台灣半導體人才雖是全世界第一,但多是製造人才卻缺乏前沿研發人才 ,而前沿研究工作需要更長期累積。他談到自己到歐洲訪問的經驗,歐洲人對台灣半導體產業的製造能力充滿期許,期盼能和台灣合作把自己的研究成果落實量產,這樣才能實現經濟利益。他期許包括國科會等政府單位能搭建起這樣的平台,以補台灣在前沿研究這塊的不足。他從歐洲、日本看到合作的希望,甚至也可能和南韓在合作與競爭中取得平衡。的確,最近南韓半導體大廠SK海力士宣布與台積電合作生產下一代HBM晶片。

金美英更對台灣政府提出一個尖銳的問題:全世界都在做出口管制,台灣卻沒有!

台灣的確有一個《戰略性高科技貨品輸出入管理辦法》,但這還是在過去國防與國安概念下做出的出口管制,而非為了保持經濟競爭力領先而進行的管制。如今在美國要求下,台灣也只是被動配合美國規範進行出口審查,而且廠商為了自身商業利益,多希望政府出口管制愈少愈好。

金美英則指出,美國出口管制不是只針對敵對國家與競爭對手,而是針對所以國家,只是對不同國家有不同限制標準。同樣的,台灣也有很多重要科技資源,不只是要官制出口到中國的產品,其他國家也可能取得台灣的有形無形的科技資源藉以和台灣競爭。金英英強調,政府的出口管制應該是著眼於國家體利益,而非廠商的商業利益。

在這個半導體地緣政治2.0時代,雖然台灣的國際處境削弱台灣政府的外交能力,不可能像美國那樣擁有「長臂管轄權」,得以可以強力要求各國、各廠商遵循它的管制規定。即使如此,台灣政府也必須積極主動建構自己的半導體總體戰略,不只能是想著要分享護國神山的榮耀,否則台灣半導體產業無法因應瞬息萬變的國際競爭。

作者本名郭宏治,資深新聞工作者、專欄作家。SUNY-Binghamton 社會學碩士,台大經濟系學士。

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