南海颶風來襲──台菲關係的下一步!?

何昀哲、林穎佑
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當北京於6月通過新海警法規,允許海警強制拘留入侵的外國人,北京與馬尼拉的南海衝突又近一步朝失控邁進。法規的鬆綁讓中國大陸海警執法過程不再拘束,直接對菲國海軍汽艇進行登船檢查,兩方因而在對峙過程爆發劇烈衝突。對比過去強力水柱與碰撞船隻等行為,中國大陸在此次對菲國使用冷兵器及菲國傷員的出現讓南海的未來風險驟升,也加深國際社會對第三場國際衝突爆發的不安。

圖片來源:達志影像/美聯社

菲律賓的南海政策演變

自2022年菲律賓總統小馬可仕(Ferdinand Marcos Jr.)就任以來,馬尼拉對北京在南海擴張的應對轉為強硬。小馬可仕增加對駐守仁愛礁廢船的部隊補給,並提升在海洋安保上的人力物資。這招致了北京的強烈反擊,對菲國船隻尾隨、衝撞、水柱攻擊等灰色地帶行動。在雙方衝突堆疊不止,觸發美菲安保條約可能性劇烈上升,使印太戰略國家對台海局勢的關心,出現短暫偏重於南海的現象,在美國與日本兩國中尤為明顯。

菲律賓的南海政策立場並非一貫,而是隨執政政權的更迭而有轉變。從艾奎諾三世(Benigno Aquino III)政府的聯美抗中,到杜特蒂(Rodrigo Duterte)政府的親中遠美,至現今小馬可仕政府較為鮮明的親美態度可觀察菲律賓的外交立場主要受到外部安全環境、內部政治訴求、家族政權出身等因素影響。這讓馬尼拉的對外政策雖看似搖擺不定,卻又能夠合理解釋其變化主因。

在杜特蒂就任之初,海牙國際法庭即通過南海仲裁法案,判定中國大陸的九段線主權訴求敗訴並要求其停止在南海的一切活動。該判決使菲律賓獲得了國際社會的廣泛支持,讓杜特蒂擁有與中國大陸較勁的籌碼,平衡對外關係之餘創造出一個政治空間,給予杜特蒂在社會毒品問題與經濟發展的內部政治議題上有較多活動空間。

相比於政策態度親美的艾奎諾三世,杜特蒂更傾向讓菲律賓在國際上具有一定自主性,且出身本土派的杜特蒂也較期望在國內議題上有所發展。杜特蒂藉由南海作為平衡與北京關係的槓桿,與中國大陸簽署一系列相關經濟備忘錄,透過一帶一路帶動菲律賓的經濟發展。整體觀察杜特蒂執政時期,南海議題絕非是杜特蒂的政策重心。

杜特蒂的南海立場在小馬可仕執政後自然難以延續。小馬可仕其家族背景歷來與美國較近,其對外政策立場一定程度承襲其父親馬可仕。面對中國大陸擴張不斷的南海,重建與美國關係失重的菲律賓成為小馬可仕的選擇。同樣打出經濟發展選舉口號的小馬可仕,自然傾向與較為熟悉的美國合作達成菲國的安全與經濟平衡。

北京在南海的擴張行動並未因南海仲裁案而減緩,其為堅定九段線的領土主權,積極在南海建造人工島嶼並對菲律賓、越南等周遭國家漁船騷擾等灰色地帶行動。而小馬可仕上任後中共海警提升對菲國公家船隻的行動,衝撞船隻與強力水柱皆讓馬尼拉與北京的關係不再和緩,促使小馬可仕重拾與過去盟友的合作關係。

小馬可仕的南海戰略

小馬可仕取得政權後,菲律賓與美日兩國間的合作急起直追。過去杜特蒂因政治目標的不同,與美國的安全合作趨於保守甚有倒退之勢,和日本關係也僅在執政末期稍有起色。小馬可仕除重啟美軍使用菲國軍事基地權限外,亦積極與日本在軍事設備及訓練協定合作,並多次訪問華盛頓與東京,透過重建各自的雙邊關係重塑菲國外部環境目的意味濃厚。

小馬可仕的政治斡旋在2023年新加坡香格里拉論壇出現成果,美日菲澳四國防長在參與論壇之際舉行場邊會談。美國防長奧斯丁(Lloyd Austin)在會中明確表明將擴展新友誼並深化舊盟關係以捍衛國際秩序,四國隨即於2024年4月在南海進行海軍聯合巡航。小馬可仕獲取美日為首的國際支持使其有足夠後援能夠回應北京的海上灰區行動,強硬的政治作為也為其取得國內強力支持。

同月在華盛頓舉辨的美日菲三國首腦會談更奠定了三方在政治、經濟、安全等領域未來的合作關係,象徵著菲律賓的外交政策已不再採行「和中」的扈從模式,而是重啟引入強權的制衡策略。小馬可仕將既有的美菲關係擴大並連結拜登政府的印太戰略,推展合作關係從雙邊至三國,讓美菲關係成為美日菲小多邊合作,進而將菲國的利益如美英澳、美日韓關係鑲嵌於印太戰略之中。若北京未提升南海的行動以及華盛頓未以多邊合作為主軸制定印太戰略,小馬可仕恐難以藉由南海槓桿昇華其美國盟友地位。

在安全議題外,美日菲合作下的呂宋經濟走廊協定也成為小馬可仕推動經濟發展政策目標的助力。透過美日幫助菲國鐵路和港口現代化等基礎化建設促進菲國內部的經濟與就業問題,而美日亦能透過參與菲國經濟獲取電動車原料鎳金屬的穩定來源,並培養高科技人才掌握便宜的高科技技術人才。美日菲三國都取得各自需求,小馬可仕也能累積政治資產鞏固家族在菲國政治的地位。

台菲關係的下一步?

剛成形的美日菲合作關係可視為台灣在對外安全與發展上的機會之窗。美日兩國積極對菲律賓發展之時台灣也應俱進,透過與菲國在多領域產生連結,深化與小多邊國家的實質交流。相較於其他小多邊合作,台灣與菲律賓存在較多的共同利益與較少的競爭關係,對於台灣與菲律賓在區域安全合作上其先天成本和額外阻力較低,在改變台灣對外關係上較具效益。

脫離一帶一路倡議的菲律賓雖仍歡迎北京投資,但整體更傾向重建與美國在經濟上的關係。呂宋經濟走廊與投資計畫推動著菲國在基礎建設現代化與高科技產業鏈的方向前進,這些都與安全、經濟、高科技等領域協議與台灣有高度重疊的合作利益存在。也因此台灣與菲律賓的合作不應僅限於安全層面,而是需要跨領域深化關係,確保台灣在合作中的既有優勢同時掌握自身的國際發展主導權。

台灣可以南海作為與菲律賓加強合作的契機,進而發展安全領域外的機會深化關係,強化台海與南海間的連結改變台灣外部安全環境。菲律賓視南海為區域衝突的爆發點(The South China Sea, not Taiwan, is the “real flashpoint” for an armed conflict in the region),並不完全認同西方國家對台灣的觀點,但台海爆發衝突也必然影響南海動態與菲律賓安全。台灣需要透過行動使菲律賓認知台海與南海的連動關係,而建立一個強韌的台菲關係有助於雙邊應對困境並能夠有效平衡區域權力分布。

且菲律賓對台灣與中國大陸的政策立場也有所變化。2024年賴清德贏得總統選舉,小馬可仕即透過社群軟體祝賀,並在北京譴責後重申菲國的一中政策。小馬可仕對台灣的立場明顯與杜特蒂有差異,更有效利用菲國的一中政策拓展與台灣的合作空間。在馬尼拉釋出合作意願訊號之際,台灣應積極接觸對台灣立場變化的菲律賓。

再者,南海衝突的長期化對台灣安全環境不利。國際社會對於衝突的關注早已被歐陸的俄烏戰爭和中東的以哈衝突所分散且身心俱疲,僅能將所剩不多的關注與資源放在衝突最突出的地區。與台海地區相比,南海衝突已難以單靠外交對話手段去維持,國際社會被迫加強對菲國的援助避免懸於弦上的平衡被翻覆。若此等態勢長期維持下去,恐使台灣未來的安全環境更為險峻。

台灣若視己為國際安全與發展不可省略的一員,則應積極參與區域,展現自身是國際社會的助益而非負擔。在近年國際對於台灣存留對世界的影響討論高漲的趨勢下,台灣應藉由其自身的優勢積極與他國合作,主動擺脫帶來毀滅的潘朵拉之盒形象方向邁進。若不帶有「超越島嶼」(Island beyond Island)的思維行動,第一島鏈充其量只為紙上珍珠。

與印太國家的合作能夠掌握台灣在印太戰略角色地位與自身安全的主舵。台灣唯有放下「重要戰略位置」與「高科技核心生產鏈」的思維框架才能突破國際限制展現價值。菲律賓已確認自身在美國印太戰略的要角,台灣也應審慎思考自身定位與周遭國家關係。當國際重心置於南海,菲律賓重新擴展國際合作機會之初,重新定義台菲關係與合作領域,找尋機會確認要角才能為台灣的安全與發展奠定穩固平台。

何昀哲為淡江大學國際事務與戰略研究所碩士生、林穎佑為淡江大學國際事務與戰略研究所助理教授。

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