以財務觀點分析「潛艦國造第三階段後續艦籌建」預算編列

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一、前言

行政院113年8月28日核定潛艦國造7艘後續艦籌建計畫，期程自114年起至127年止共計14年，全案預算新台幣2,840億餘元，114年度編列20億元，其餘預算依原型艦海上測試結果逐年滾動編列。外界質疑潛艦國造第一艘原型艦「海鯤號」還未進行海測，且要到114年才交艦，為何急著要一次編列後續7艘預算？如果測試不過，後續7艘要怎麼造？個人認為國防部此舉代表其對國造潛艦製程的信心，也顯示我國對中國大陸敵情威脅的急迫感，更深刻了解兩岸軍力失衡，建軍備戰須與時間賽跑，不容等待蹉跎的迫切需求。本文以財務觀點分析潛艦後續艦籌建，就預算編列方式及潛艦國造預期效益等面向加以探討，並提出政策建議供決策參用。

二、潛艦預算編列方式

行政院院會113年8月22日通過114年度中央政府總預算案，其中國防部主管114年度預算4,760億元，較113年度增加415億元，約增9.6%，加計新式戰機採購及海空戰力提升計畫採購特別預算904億元，共5,664億元，較113年度相同基礎增加377億元，約增7.1%。若再加計非營業基金806億元，整體國防預算規模達6,470億元，占GDP比率約為2.45%。潛艦後續艦可以採用特別預算或年度預算編列，要視建案需求狀況及預算法規而定，惟各有其優缺點及適用的規定，分述如後。

(一)特別預算

《預算法》83條規定，有下類情形之一時，行政院得於年度總預算外，提出特別預算：1.國防緊急設施或戰爭。2.國家經濟重大變故。3.重大災變。4.不定期或數年一次之重大政事。國防部近幾年較常採用本條規定，編列國防武器裝備採購案特別預算，以免占用年度預算軍事投資額度，排擠其他武器裝備採購，但經常使用特別預算並非良策，故一般武器裝備採購仍應回歸年度預算編列才是正途。

另依《預算法》第8條規定：「政府機關於未來四個會計年度所需支用之經費，立法機關得為未來承諾之授權。」因支用經費承諾之授權只及於未來四個會計年度，且無法逐年滾動調整，除非採購成熟製程武器裝備，否則不適合編列特別預算。潛艦籌建分三批共14年編列預算，若一次編列7艘14年特別預算，則不符合本規定之授權承諾；若分三批次各5年編列特別預算，會因原型艦還未海測，後續問題不明，若無法調整預算因應，恐不利後續執行。

編列特別預算的優點是不會占用年度預算額度，避免排擠其他採購項目；缺點是一次編列5年，不能辦理預算調增，恐不利執行，且武器裝備採購暴增，勢必要增加後續年度預算「作業維持費」的編列，以利維持武器裝備的妥善率，若後續作業維持費比率未同步增長，不利後續裝備維修，並非長久之計。

(二)年度預算

114年度國防預算書已於113年8月30日送至立法院，其中各界關注的國造潛艦7艘後續艦建造預算，海軍共編列2,840億8,080萬元預算，依照海軍的規畫，國造潛艦後續艦預算114年度所編的20億元，其中19億9,600萬5千元為一般武器及戰備支援裝備購置，399萬5千元為採購及外購軍品作業費。115年度將編列170億元；116年度起每年將編列200億元以上預算；120年度為付款高峰期，將編列321億元。此外，海軍在預算書中也強調，潛艦具備不對稱戰力，為因應敵情威脅，須滿足平、戰時任務需求，故啟動潛艦國造第三階段後續艦籌建，以符合防衛作戰實際需求。

因海鯤號是我國第一次自行建造，相關關鍵設備來自不同國家，要將所有系統整合，發揮完整戰力，有其複雜度。據媒體報導海鯤號泊港測試尚有超過70項未通過驗測，須再校正補驗測，完全過關後才能進行海測，依目前進度最快也要到114年4月才能海測，在海測結束後，勢必要進行一系列的修改，須考慮後續預算的調整彈性，故以年度預算編列，較能符合預算法的調整及流用規範。

三、潛艦國造預期效益

潛艦國造因可在國內創造就業機會，形成產業聚落，促進經濟成長，並提升國防自主能力，預期效益如下。

(一)提升國防自主能力降低修謢成本

潛艦國造能提升國防自主能力，本著「先求有，再求好」之指導，在第一艘原型艦國造後，接續籌建7艘，可提升國內潛艦修造能量，降低造艦成本，以建立水下可恃戰力，展現國防自主能力，也能證明國內船艦產業及金屬工業技術日趨成熟，國內廠商有能力建造及維修，可降低潛艦後續修護成本。

(二)形成國防產業聚落促進經濟發展

潛艦國造涉及各類型企業，將促使相關產業群聚，同時推升國防經濟產業發展，依照公開資料潛艦國造未來將可帶動4,000億元左右的產值。

(三)滿足防衛作戰需求阻敵艦艇登陸

潛艦國造能滿足作戰需求，彰顯我防衛決心，將來部署在台灣周邊海域，可伏擊中共海軍進襲，突破其海上封鎖，並確保海上交通線安全，因此能有效防止解放軍各式艦艇及兩棲部隊登陸，強化我國反封鎖作戰能力。此外，在未來防衛作戰中，潛艦將扮演重要角色，嚇阻解放軍蠢動，展現我「防衛固守、重層嚇阻」的戰略構想。

四、政策建議（代結語）

潛艦國造不只是國防部、中科院和台船的使命，更是政府和相關產業要共同投入的任務。尤其面對中共的封鎖威嚇，國人應全力支持潛艦國造，以確保國家安全。但外界對潛艦國造仍有許多質疑，政府部門要妥善說明，個人僅提供下列幾點政策建議供參。

(一)展現政府支持造艦決心

潛艦國造後續7艘量產計畫，代表政府對潛艦國造的信心和決心，更可增加國外廠商合作投資的意願。面對外界質疑，政府應說明釋疑，並展現全力支持與自我防衛的決心。

(二)善用預算調整流用彈性

原型艦尚未完成海測及交艦，交艦後還要擔任測試艦的任務，後續應有許多須修改及調整的項目，國防部應在合法合規的前提下，善用預算調整及流用彈性，有效管控預算，以發揮預算支用效能。

(三)落實技轉達成自主政策

我國第一艘原型艦係採與國外廠商技術合作之模式生產建造，借以吸取國外技術能量，降低建造風險，並逐步建立國內廠商潛艦裝備製造能量，提高自製比率，故應結合民間科技能量，落實技術移轉，以發展國防科技產業，達成獨立自主的國防政策。

(四)結合無人潛艇製造技術

中科院以「慧龍專案」為名，委託龍德公司設計建造的多用途水下無人載具，外觀類似小型潛艇，配有魚雷管及潛艦的各項功能，其製造項目與預算，應與潛艦國造後續艦建造相互結合，整體納入綜合考量，以利成軍部署後發揮戰力，並有效運用預算。

參考文獻

一、中央社一手新聞，〈政院宣示建7艘國造潛艦 學者：張顯捍衛台海決心〉。
二、中央社一手新聞，〈國防預算失衡？軍方：作業維持費近年已提升70%〉。
三、中央社一手新聞，〈傳賴清德支持後續7潛艦一次完成 學者有助維繫修造能量〉。
四、中時新聞網，〈揭潛艦建造最麻煩之處！見行政院拍板2,840億預算軍事專家拋一難題〉。
五、中時新聞網，〈潛艦國造後續案潛藏重大風險〉。
六、全國法規資料庫，〈預算法〉。
七、自由時報新聞，〈擔任新武器測試艦海鯤艦結案期程延至118年〉。
八、自由評論網，〈潛艦國造是維持國軍戰力的不墜基石〉。
九、風傳媒，〈國造潛艦7艘後續艦2,840億預算規畫曝光 後年起每年編列逾200億元〉。
十、風傳媒，〈7艘後續艦改採2+3+2？國造潛艦海鯤號傳HAT逾70項未通過〉。
十一、郭憲鐘，立法院全球資訊網，〈潛艦國造之問題淺析〉。
十二、雅虎新聞，〈獨家：慧龍無人水下載具首度曝光近期海試〉。
十三、聯合新聞網，〈潛艦未測試就編2,840億經費立委點出三大疑太不合理〉。

「台灣智庫」秉關心國防事務，編組「國防安全小組」，深入研究國防相關議題，並提出11項議題之政策建議（詳見「國防安全」專欄），盼有助國防事務的改革與精進。未來「台灣智庫國防小組」將在既有基礎之上，持續擴大研究能量與提出建言，為國防事務改革做出實質貢獻。