【書摘】《檢證安倍政權:保守與現實主義的政治》

【書摘】
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2發展「戰略現實主義」外交

繼承「價值外交」與修正軌道

安倍政權自上台以來,便提出了以「積極和平主義」為基礎的「俯瞰地球儀外交」,除了日美關係、亞洲政策之外,更積極展開對歐洲、俄羅斯、中東、非洲、拉丁美洲等多個國家、多個地區的擴大外交。曾在安倍政權的內閣官房任職,後來擔任首位國家安全保障局長的谷內正太郎,在二○一三年七月的訪談中表示,在延續第一次安倍政權的外交路線的同時,將日美同盟作為基礎,以實施「戰略外交」。

第一次安倍政權期間,最值得一提的是,由當時的外相麻生太郎推動的「自由與繁榮之弧」構想。這項構想,旨在支援橫跨歐亞大陸和廣闊海上生命線的各國,實現以自由與繁榮為目標的宏偉外交政策路線。以上是基於一個積極進取的想法,認為可以在地緣政治中找到自由和繁榮的機會,但當時的美國國防部認為地緣政治是不穩定的,並以「不穩定之弧」來表示擔憂。

但是在第二次安倍政權期間,「自由與繁榮之弧」這個概念並未被採用,「價值觀外交」也沒有被廣泛運用。這背後有麻生太郎個人對「自由與繁榮之弧」的強烈執著,也有在外交上宣揚「自由」價值的困難之處。安倍政權再次上任時的二○一○年代,在國際關係中,必須面對許多增強了力量的新興國家,也有許多國家邁向民主化或者強化了威權體制。

另一方面,安倍表示,「二十一世紀外交和安全保障政策中,最大焦點是如何應對崛起的中國」。為此,須以日美同盟為基礎,強調擴大全球夥伴關係的重要性,進而鞏固民主體制,同時面對中國的戰略觀點也獲得重視。而與之建立這種「夥伴關係」的候選國中,包括具有不同政治制度的國家。

此外,從第一次安倍政權到第二次安倍政權,也可見到日本的「價值外交」出現了新的發展。日本的外交方向雖然仍延續「擴大戰略空間」(國家安全保障局長谷內)的目標,但在第二次安倍政權中的「價值」傾向,變得更朝向實用主義(pragmatism),而這可從第二次安倍政權對俄羅斯、土耳其、沙烏地阿拉伯、越南和泰國等國制定的政策看出端倪。日本也正與那些民主制度倒退、權力集中的獨裁政權,以及發生軍事政變而導致自由和民主價值停滯不前的國家之間,發展外交關係。

戰略外交的開始

安倍政權的外交原則,是透過制定《國家安全戰略》過程中所產生的「基於國際合作原則下的積極和平主義」與「俯瞰地球儀外交」之基礎而確立的。為了落實外交原則,首相安倍和外相岸田文雄自上任以來,便積極進行領袖級和部長級外交,並多次出訪東協各國、印度、中東各國、非洲各國、歐洲、俄羅斯等國家。

安倍政權第一年的外交政策中,凸顯了對經濟外交的強化。這也是出於對安倍經濟政策「安倍經濟學」的重視,特別是安倍晉三在二○一三年九月訪美期間,於紐約證券交易所發表演講時,象徵性地呼籲「購買我的安倍經濟學(buy my Abenomics)」。二○一三年也是開啟跨太平洋夥伴協定(TPP)、區域全面經濟夥伴協定(RCEP)、日中韓自由貿易協定(FTA)、日歐經濟夥伴關係協定(EPA)等前所未有大規模經濟合作協議談判的一年。

參拜靖國神社與戰略外交的不協調

在安倍政權初期所開展的外交重點,為二○一三年十二月安倍參拜靖國神社所引發的國際影響。

安倍參拜靖國神社引起中國和韓國強烈反彈,或許也在預料之中。然而,對安倍政權造成打擊的是,美國政府立即發表了一份不尋常的官方聲明來批評安倍。駐日美國大使館也表達強烈指責,認為「日本是我們重要的盟友和朋友,但美國政府認為日本領導人所採取的行動,將會加劇與鄰國的緊張關係,美國為此感到失望(disappointed)」。

安倍政權在展開戰略外交的同時,不得不面對因涉及歷史問題而產生的矛盾。首相官邸在處理參拜靖國神社問題時,因日本在面對歷史問題時的保守衝動,以及在面對國際秩序時的修正主義,讓他們感到相當苦悶。此後,安倍政權的外交和安全保障政策,將實際禁止參拜靖國神社,並強化壓制保守衝動的戰略現實主義。

安倍政權於二○一五年八月十四日發表的戰後七十年談話,提出解決歷史問題的完整戰略方針(詳情請參見第六章)。「七十年談話」指出,日本在戰前歷史中,成為對國際秩序的「挑戰者」,並表示「我們走錯了路,走上了戰爭之路」,對於二戰期間的行為,已經「表明真切反省和由衷的歉意」,將確認「延續歷屆內閣的立場,今後也不會改變」。此外,他還表示「堅決地維護自由、民主主義和人權等普世價值」,並「決心為世界和平與繁榮作出更大的貢獻」。

這些構想與歷史修正主義形成鮮明的對比。安倍的七十年談話,以戰略現實主義為基礎,重新審視過去,積極肯定戰後的發展,並表達了建構未來自由秩序的決心,此舉在某種程度上是劃時代的突破。中國曾試圖將安倍的戰後七十年談話,批評為歷史修正主義對國際秩序的挑戰,但被全面封鎖了。參拜靖國神社明顯動搖了日本的外交基礎,然而經過一年半的努力,戰略性歷史問題的困境終於逐漸被克服。

中國─重建戰略性的互惠關係

當安倍政權努力解決歷史遺留問題時,日本仍無法抓住改善對中關係的機會。與此同時,中國於二○一四年一月舉辦亞太經濟合作會議(APEC),以成功邀請各會員國的領袖人物到北京參與會議為目標;安倍政權考慮到安倍首相要參加亞太經濟合作會議,必須進行訪中事宜的調整。

其中特別需要調整的是,在民主黨政權時期已經「國有化」的尖閣諸島。一九七○年代,中國與日本實際上達成擱置這一個問題的共識,日中雙方皆默認應該避免政治化;對於尖閣諸島的「國有化」,從中國角度來看,理解成日本政府片面改變現狀,但從日本的角度來看,「尖閣諸島是日本的固有領土,在歷史和國際法上都是無庸置疑,並且也實際有效地控制」,因此日本堅定的立場是「尖閣諸島本來就不存在需要解決的領土問題」。

為了調解日本和中國外交部之間的分歧,雙方煞費苦心地協調「促進日中關係改善的對話(=四項協議)」(二○一四年十一月七日)。該協議的主要焦點為「3.雙方認知到,日中對近年來圍繞於尖閣諸島等東海海域的緊張局勢有不同見解,同意將致力於透過對話和協商防止局勢惡化,並建構危機管理機制,以避免擦槍走火的意外發生。」(作者註)的這一段落。此外,在中方的文本中,上述的「見解(views)」被翻譯成「立場(position)」,是一個更為強烈的措辭。

這一段落的重要性在於,日中雙方都認識到各自對尖閣諸島(釣魚臺列嶼)持有不同的解釋。中方認為,至今主張不存在領土主權問題的日本轉變了以往的見解,理解中國的立場(=日本的重大讓步)。另一方面,日方主張只不過是中方「理解的不同見解」,日方的基本立場並沒有任何改變。藉由雙方實質上的讓步,為日中領袖會談創造了良好環境。雖然過程曲折,但日中雙方還是成功實現了零和管理,使得日中關係在安倍政權時期有了穩定的起點。

日本對中政策的轉機,來自安倍政權於二○一七上半年加速改善日中關係的行動。其中最具有象徵意義的是自民黨幹事長二階俊博,於二○一七年五月參加了中國的「一帶一路」峰會。二階在二○一五年五月也曾率領三千人的訪中團,會見了中國國家主席習近平。在二○一六年九月的G20杭州峰會上的日中領袖會談,兩國領袖間和諧氣氛,讓日本抓到了改善日中關係的契機。就這個脈絡來看,二○一七年五月二階的訪中,被賦予一個重大意義,安倍囑託二階轉交了一封積極評價「一帶一路」的親筆信函。

二○一七年六月的「亞洲未來」國際交流會議上,安倍在演講中表明了以下立場:「一帶一路的構想應以良好的方式融入環太平洋的自由、公平的經濟圈,並且期待為區域和世界的和平與繁榮作出貢獻。日本考慮基於此一觀點來提供合作。」同時,他還補充了必要條件:(1)開放性,即開放給所有人使用。(2)透明性,即資金籌措機制必須是透明、公正的。(3)經濟性,即計畫具有經濟效益。(4)債務持續可能性,即需具備償還能力,並且不損害國家財政的健全(「一帶一路四條件」)。

如此日中關係的正常化,在二○一八年五月的李克強總理訪日,和同年十月的安倍首相訪中後加速進行。在北京舉行的日中領袖會議後的聯合記者會上,安倍強調以「從競爭到合作」和「彼此作為合作夥伴,互不構成威脅」為原則,日中關係正進入一個「新的階段」。於領袖峰會的同時,日中的財經界也舉行了「第三國市場合作論壇」,日中企業簽署了五十二項合作備忘錄。

而日中關係改善的高峰期,則是以國賓身分,邀請中國國家主席習近平訪問日本,最初預定於二○二○年四月訪日,卻因COVID-19疫情擴大而延期。之後,由於中國對香港實施《國家安全法》、中國海警船侵入尖閣諸島周邊領海,以及日本對新疆維吾爾族人權問題的關注等因素,日中關係的政治環境惡化,最終在安倍任內並未實現習近平訪日計畫。

俄羅斯─戰略關係的探索與和平條約談判的失敗

在安倍政權的《國家安全保障戰略》上,將「促進與俄羅斯在各領域的合作,提升整體日俄關係」,賦予了「確保我國的安全保障」之極為重要的位置。日本外交的最大課題是與中國的交流,而穩固和俄羅斯的關係之所以很重要,其中的含意就是避免俄中關係深化。 即使難以離間俄中關係,也希望藉由日俄關係以分散俄羅斯在亞洲的戰略利益。

二○一三年四月,在安倍政權成立幾個月後舉行的日俄領袖會談中,安倍說:「日本和俄羅斯作為夥伴以提高合作層次是時代的需求」,並強調普丁總統創建一個「強大繁榮的俄羅斯」和安倍自己的「建立強大的日本」之間的共同點,呼籲雙方有必要「建立戰略夥伴關係」。

這次日俄領袖會談的最大成果,是日本和俄羅斯兩國都同意啟動外交和國防部長級的「2+2」會談。對日本來說,與俄羅斯「2+2」會談的重要性,僅次於日美和日澳間的會談。在同年十一月舉行的首次日俄2+2會談中,雙方就自衛隊和俄羅斯軍隊的反恐和打擊海盜之聯合訓練、防衛醫學領域交流,以及日俄網路安全保障協訂的設置等,達成了協議。

日本政府在描繪日俄關係未來發展的藍圖時,當然有必要面對締結日俄和平條約的展望。在前面提到的領袖會談中,安倍強調若要解決這個問題,取決於普丁總統和安倍自己的個人意志,因此日本和俄羅斯的領導人分別向各自的外交部門下達了指示,「對於和平條約問題應盡速談判,制定雙方都能接受的解決方案」,這是安倍任內多次嘗試締結日俄和平條約談判的起點。

第二次安倍政權,一共舉行了二十四次的日俄領袖會談。在索契冬奧結束後的二○一四年三月,由於俄羅斯併吞克里米亞,使得俄羅斯被八大工業國組織(G8)排除,日俄談判也被迫陷入停滯。儘管如此,日本仍在國際對俄制裁的限制條件下,尋求日俄領袖會談的機會。俄羅斯則希望能夠跟與歐美各國制裁劃清界線的日本,開展外交合作。

在這些情況下,二○一六年五月,於俄羅斯南部的索契舉行了日俄領袖會談,安倍期待透過「新的途徑」締結日俄和平條約,摸索打開日俄談判的僵局。在該次領袖會談中,日本提出「八項經濟合作計畫」,想要引導俄羅斯採取積極的態度。安倍任命經濟產業大臣世耕弘成兼任「俄羅斯經濟領域合作擔當大臣」,加速與俄羅斯的經濟合作。同年九月,安倍晉三出席了在海參崴舉行的東方經濟論壇,並與普丁進行會談,雙方達成共識,普丁同意於該年十二月訪問安倍的故鄉山口縣,進行領袖會談。安倍則回應,日俄和平條約談判「具體前進的道路日趨清晰」。之後,日本國內出現許多圍繞著「二島解決方案」,以及北方領土的「共同治理計畫」等各種揣測性的報導。

但是彷彿要遏制日本過高的期望般,普丁在二○一六年十一月十九日於秘魯舉行的日俄領袖會談,以及訪日之前於同年十二月七日接受日本媒體採訪中,對於締結日俄和平條約和解決領土問題等,表示前景不太樂觀。之後在山口縣長門市舉行的日俄領袖會談上,雖然協議表達了對和平條約問題的「真摯決心」,但並不能引導出開啟談判突破口的協議。

日本對俄羅斯政策的另一個重要時間點發生於二○一八年,這一年普丁在俄羅斯總統大選中獲得壓倒性勝利,同時安倍也在自民黨總裁選舉中確定了第三個任期。在該年的東方經濟論壇上,安倍強調若能實現「日本和俄羅斯之間的永久穩定」,將獲得經濟繁榮,並呼籲「現在不做,更待何時?」普丁則提出一個突如其來的提議說:「我現在有一個想法。既然如此,那麼就在年底之前,不帶任何先決條件地締結和平條約。」

同年十一月在新加坡舉行的東亞高峰會(EAS)上,皆出席會議的日本和俄羅斯領導人在同一個地點舉行會談,雙方同意以一九五六年的《日蘇聯合聲明》為基礎,加速和平條約的談判。此次會談後來被日本和俄羅斯政府稱為「新加坡協議」,並以此協議作為兩國政府後續談判的參考,再以清楚載明和平條約締結後將移交齒舞島和色丹島的《日蘇聯合聲明》為基礎,並設定重要的談判路線。對俄羅斯而言,從《東京宣言》和《伊爾庫茨克聲明》催促解決北方四島歸屬問題以來,日本這次降低了談判力道,顯示安倍政權強烈期望達成日俄談判的態度。

但是,直到安倍辭職之前,日俄和平條約談判幾乎沒有進展,還因諸多論點而被迫陷入停滯。

安倍在二○一六年的索契會談上提出的「新的途徑」,二○一八年的「新加坡協議」雖然期望日俄談判能有具體進展,但這些談判實際上都以失敗收場。對此,安倍在回顧原因時表示:「最重要的是,俄羅斯國內的反對聲浪極其強烈,加上美俄之間的相互不信任感嚴重。」雖然安倍透過巧妙地捕捉國際環境的變化,作為日俄關係的分水嶺,但以締結和平條約為目標的外交,依然在美俄關係的國際情勢洪流中消失殆盡。安倍全力以赴在推動對俄政策,雖然可以顯示出俄羅斯的戰略地位,但無法為日俄關係帶來結構性的轉變。

川普政權與北韓─防止日美同盟脫鉤

對於二○一六年十一月的美國總統選舉中取得戲劇性勝利的川普總統,日本政府比其他各國政府更早地應對。十一月十七日安倍前往美國,與尚未就任美國總統的川普,在紐約的川普大廈進行會談,據說安倍很快就贏得了川普總統的青睞。次年二月,安倍晉三再度訪問美國與川普總統會面,確認日美同盟和貿易問題的基本方針,週末時更前往佛羅里達州,與川普一起打高爾夫球。

這次訪問值得一提的是,即使在川普政權上任後,主要高階官員的任命尚未確定的情況下,日美政府仍彙整出相當詳細的日美聯合聲明。二○一七年二月十日的日美聯合聲明,以日美同盟作為基本原則,確認:(1)美國對於日本的防衛承諾,包括核武和常規武器;(2)美國區域地位的增強並擴大日本的角色和責任;(3)加強日美兩國與地區同盟國和夥伴國家的合作。

還有,在具體的政策議題上,清楚記述包括:日美安保條約第五條適用於尖閣諸島,反對任何片面行動損害日本的施政權,維護基於國際法的海洋秩序,要求北韓放棄核武和飛彈計畫,明確表示美國完全致力於保衛盟國,並盡快解決人質綁架問題的重要性。這意味著幾乎全方位地確認日美同盟的原則和議題。

亞太倡議智庫(Asia Pacific Initiative,API)的宗旨為追求亞太地區的和平與繁榮,並為該地描繪建立自由開放國際秩序的願景。二○一七年七月設立,理事長為船橋洋一(前朝日新聞社主筆)。

其前身為重建日本倡議基金會(Rebuild Japan Initiative Foundation,RJIF),曾出版《福島核能事故獨立檢證委員會 調查.檢證報告書》(Discover 21出版)、《檢證 民主黨政權的失敗》(中公新書出版)、《檢證 日本「失落的二十年」》(東洋經濟新報社出版)、《人口蒸發「5000萬人國家」 日本的衝擊 人口問題民間臨時調查委員會 調查.檢證報告書》(新潮社出版)。

API設立後,出版作品有《應對COVID-19.民間臨時調查委員會 調查.檢證報告書》(Discover 21出版)、《福島核能事故10周年檢證委員會 民間事故調查委員會最終報告書》(Discover 21出版)等。


書名《檢證安倍政權:保守與現實主義的政治》
作者:亞太倡議智庫
出版社:玉山社
出版時間:2024年9月

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