建構全社會防衛韌性芻議

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一、前言

總統賴清德於9月26日主持「全社會防衛韌性委員會」首場會議，確立五大主軸及訂定行動方案，並強調「全社會防衛韌性」的概念，主要考量國內外情勢，並依據我國所面對的安全威脅，提出因應之道，確保國人對政府因應危機有高度信心，進而營造更為安全的台灣，成為世界的堅實力量。整體而言，賴總統所確立的防衛大戰略符合我國當前情況，同時指明努力的方向。然而，徒法不足以自行，法令再嚴密還是要靠人執行，同理，賴總統所揭櫫的防衛大戰略，必須有後續周延與可行的方法與手段，才能達成「韌性台灣、民主永續」的目標。本文以戰略三要素目標（end）、方法（way）與手段（means），探討建構全社會防衛韌性，冀引起對本議題更為廣泛的討論。

二、全社會防衛韌性目標

所謂目標即是國家政策所追求的標的（objectives），就「全社會防衛韌性」而言，旨在經由「民力訓練暨運用」、「戰略物資盤整暨維生配送」、「能源及關鍵基礎設施維運」、「社福醫療及避難設施整備」及「資通、運輸及金融網絡安全」，建立點、線、面與縱橫交錯的網狀，讓我國在面臨災難或緊急狀況時，能達成「維持政府持續運作」、「維持社會民生核心功能持續運作」及「必要時支援軍事行動」等三大目標。然而，要建構網狀面則需要將民力納入，充分整合國力，俾利因應緊急狀況下的挑戰，確保國人生命財產安全。

三、全社會防衛韌性方法

所謂方法即是領導者如何運用國家可用的權力（資源或手段），「全社會防衛韌性」因事涉國家整體資源的整合，牽涉諸多部門，有其難度與複雜度，故須於平日即律定主辦與協辦關係，遇災難或緊急狀況時，相關規畫便可自動生效。

首先，茲以前述五大主軸為例，說明如後。

第一，就民力訓練暨運用而言，根據《民防法》，民力訓練暨運用業管部門是內政部，故由內政部主辦，另考量緊急狀況及戰時情況，國防部全動署則擔任協辦。

第二，就戰略物資盤整暨維生配送而言，因事涉糧食、維生物資與能源，由經濟部主辦，國防部全動署擔任協辦。

第三，就能源及關鍵基礎設施維運而言，因事涉維護發電等基礎設施，由經濟部主辦，國防部全動署擔任協辦。

第四，就社福醫療及避難設施整備而言，因事涉醫療整備計畫、 醫治與照護，由衛福部主辦，國防部全動署擔任協辦。

第五，就資通、運輸及金融網絡安全，因事涉數發部、國家通訊傳播委員會、交通部與金管會等部會，國安會應協調行政院確認主辦部會，其餘各單位及國防部全動署擔任協辦。

其次，確立主辦單位之後，便可針對各主軸所欲達成目標進行資源整合與運用，列舉如後。

第一，就民力訓練暨運用而言，可考量以村（里）為單位，進行民力的訓練與運用，其優點是平時與緊急狀況發生時相結合，平時訓練的龐大民力，在緊急狀況時，便能立即投入運用。  

第二，就戰略物資盤整暨維生配送而言，考量緊急情況不確定性因素，應減少對能源及資源的依賴，以方便消費者獲得必要食物（如慈濟香積飯或自熱食品）為主。此外，在調整配售方面，統一檢討村（里）的「配售站」、賣場、超商通路的運用，並由「災害協作中心」統籌人力和資源分配。

第三，就能源及關鍵基礎設施維運而言，一是開發再生能源，包括陸域風電、離岸風電、太陽光電、地熱潮汐等，二是「強固電網」使達到降低集中、提升穩定、故障隔離之要求，提升戰時運作韌性，同時強化關鍵基礎設施防護量能，區分內層（保警、保全、特種防護團）、中層（國軍）及外圍（地方警民力） 3層防護架構，落實平日協調聯繫與演練，強化整體防衛能力。

第四，就社福醫療及避難設施整備而言，檢討現有205家責任醫院、4,601處戰時災民收容救濟站、6,042緊急避難收容處所、8萬多處防空避難處所，強化供水、供電、環衛機制，以及管理及運用的垂直整合。

第五，就資通、運輸及金融網絡安全而言，除了充實消防防災e點通APP之外，未來將海纜、微波、無人機中繼、非同步軌道衛星、跨網行動漫遊及公共安全與救難應變（Public Protection and Disaster Relief, PPDR）通訊系統等陸海空數位基礎建設，列為增建重點，並具備援備份計畫，以建構數位韌性。

四、全社會防衛韌性手段

所謂手段係指資源，有形資源包括兵力、人員、裝備、資金、設施等。當前台灣所面對的安全環境，與過去有很大的不同，威權時代雖有民防制度，但屬軍管體制，民主時期提倡的是全民自己保護自己。台灣民間資金、設備、人才與技術等資源豐沛，運用上當不虞匱乏，基此，為達成「全社會防衛韌性」目標，須落實以下三個面向。

（一）應有貫徹到底決心

鑒於以往很多政策起初是敲鑼打鼓，最後卻落得虎頭蛇尾，此次政府推出「全社會防衛韌性」戰略，攸關國家在面對緊急狀況時，能否應對得宜，確保韌性台灣與民主永續的問題，不可等閒視之。是故政府當運用諸般權力（如宣導、教育、訓練、演習、賞罰等手段），整合民間資源貫徹執行，達成五大主軸所設定的戰略目標。

（二）鼓勵民間積極參與

全民了解自己的角色與職責，以及社會大眾是全社會防衛韌性的重要元素，已經清楚說明「全社會防衛韌性」的本質。政府除了使用公權力要求民間積極配合之外，同時應考慮運用其他手段（如減稅及獎勵）讓民間組織、社團與大型企業樂於配合政府「全社會防衛韌性」戰略，力求在平時即已做好各項準備，遇緊急狀況時便能發揮應有作用。

（三）綿密組織垂直整合

「全社會防衛韌性」屬跨部會、跨領域、跨世代新的韌性計畫，因此必須透過各項手段，實施完整調查、明確律定任務、做好橫向聯繫、綿密垂直整合，唯有如此才能形成網狀力量，降低出錯率，達成所設定的預期目標。

五、結語

「全社會防衛韌性」為賴政府推出的重要防衛戰略，對建立全民防衛共識指引方向，同時勾勒出明確目標，未來當在執行方法與手段上妥善規劃，才足以確保「韌性台灣、民主永續」目標的達成。

參考資料
中文
一、吳典叡，青年日報，〈建構40萬可恃民力 內政部負責訓練和運用〉。
二、張曜麟，風傳媒，〈《全社會防衛韌性委員會》能源韌性未談核電延役 這議題成多數發言重點〉。
三、游凱翔，中央社，〈防衛韌性委員會國安會提5任務 明年中央地方小規模無劇本演練〉。
四、劉秀敏，FTNN新聞網，〈五大主軸推「全社會防衛韌性」 賴清德強調：讓台灣更安全「成為世界堅實力量」〉。
英文
1.Harry Yarger, Strategic Theory for the 21st Century: The Little Book on Big Strategy.

「台灣智庫」秉關心國防事務，編組「國防安全小組」，深入研究國防相關議題，並提出11項議題之政策建議（詳見「國防安全」專欄），盼有助國防事務的改革與精進。未來「台灣智庫國防小組」將在既有基礎之上，持續擴大研究能量與提出建言，為國防事務改革做出實質貢獻。