台灣的高齡社會政策與立法應有更新的思維

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台灣已是高齡社會，且即將進入超高齡社會

根據世界衛生組織（WHO）的定義，65歲以上老年人口占總人口比率達到14%時，稱為「高齡社會」（aged society）。65歲以上老年人口占總人口比率達到20%時，稱為「超高齡社會」（super-aged society）。

在這兩個階段之前,還有一個「高齡化社會」的階段。當65歲以上老年人口占總人口比率達到7%時，稱為「高齡化社會」（aging society）。

這三個階段反映了一個社會人口結構老化的程度。

台灣目前正處於高齡社會階段，並預計在2025年進入超高齡社會。甚且目前已有7個縣市提前進入超高齡社會。從高齡社會到超高齡社會只需8年，速度堪稱世界之最。

進入高齡及超高齡社會的意涵及衝擊

隨著人口老齡化進程加快，高齡社會對經濟和社會各方面造成深遠影響。首先，勞動力短缺成為一大挑戰，而隨著工作年齡人口減少，也會有越來越多老年人進入就業市場。整體勞動力結構會產生巨大變化。

就台灣的情況而言，預計到2030年，工作年齡人口將減少至1507萬人，到2070年更會下降至僅有776萬人，這對整體經濟生產力構成嚴苛挑戰。

其次，社會福利負擔大幅加重，特別是在退休金和醫療保健方面。隨著退休人數增多，政府需要投入更多資源來支付退休金。60歲以上的老年人中，89%至少患有一種慢性疾病，這使得醫療資源需求大幅增長，給醫療體系帶來更大壓力。

同時，長期照護需求激增。隨著失能老年人口增加，長期照護服務體系承受的壓力也逐步加大，對照護人力的需求也迅速提升，社會面臨著如何提供足夠照護服務的嚴峻挑戰。

在經濟層面，高齡化還導致了經濟成長放緩，生產力下降、消費模式轉變等問題開始浮現。老年人口的消費習慣不同於年輕人，影響整體經濟的活力。

最後，隨著家庭結構的變遷，社會問題也逐漸顯現。越來越多的老年人選擇或不得不獨居。獨居老人數量增加，甚至出現了孤獨死亡的現象，這些問題反映出高齡社會中的社會孤立感與照護不足的困境。

高齡社會及超高齡社會是人類歷史未有的狀態

台灣之外，進入高齡社會的主要國家是日本、韓國、中國。

日本是全球高齡化程度最嚴重的國家。65歲以上人口占總人口比例最高，達到28.2%。75歲以上人口首次超過總人口的15%。預計到2060年，65歲以上老人將接近全國總人口的40%。

韓國雖然目前不是最老的人口結構，但正快速老化。預計到2050年將有最高的老年依賴比。擁有全球最低的生育率。老年貧困率在OECD國家中排名第二，約40%的老人生活在貧困線以下。

中國雖然不是最老的國家，但面臨巨大挑戰。擁有世界上最多的老年人口，達1.66億。預計到2050年，約4.3億人（約三分之一人口）將成為退休人口。正進入「人口負增長時代」。

義大利是歐洲高齡化最嚴重的國家之一。65歲以上人口占總人口的22.8%，全球排名第二。預計到2050年，老年依賴比可能上升到62%。

這些國家都面臨著人口結構失衡、勞動力短缺、社會福利負擔加重等挑戰，需要制定全面的政策來應對高齡化帶來的社會經濟影響。

從前的人，能活到65歲以上就是極少數的高壽者。據統計，人類歷史上能活到65歲以上的人，至今總數大約6億人。其中超過半數都活在現在。換言之，過去每個年代都非常少。

這是人類史上首次出現高齡社會及超高齡社會。其主要原因包括了：

醫療技術進步和生活條件改善：現代醫學的發展和公共衛生條件的改善大大延長了人類的平均壽命。根據世界衛生組織的數據，2012年全球人均預期壽命比1990年增加了6歲。

生育率大幅下降：許多國家出現了生育率大幅下降的現象，導致年輕人口比例減少。這不僅發生在發達國家，近年來一些發展中國家如巴西、墨西哥、泰國等也出現了類似趨勢。

戰後嬰兒潮世代老齡化：二戰後出生的嬰兒潮一代逐漸進入老年，因為人數多，加速了人口老齡化進程。人口老齡化已成為一個全球性趨勢。目前全球過半數人口居住在有人口老化現象的國家。

有史以來，人類社會首次面臨大規模的人口老齡化現象，進入前所未有的高齡社會和超高齡社會階段。這是人類歷史上重大的轉變，也是絕大的挑戰。

面對高齡社會，台灣的因應已開始但未完備

面對這樣的挑戰，由於是人類史上第一次，嚴格來說各個國家都還未做好準備。台灣政府似乎也尚未做好全面準備。但至少已經展開。

目前政府針對高齡社會及超高齡社會的較為全面的政策綱領文件，只有兩份。一份是《人口政策綱領》，最後一次修訂是2014年。另一份是《高齡社會白皮書》，最近修訂是2021年。

制定於民國58年（1969年）的《人口政策綱領》，由來已久，當初完全沒有高齡社會的考量，實際上很難做為高齡社會的政策指導文件。

而自2015年起陸續發布和修訂的《高齡社會白皮書》，則有主要的問題意識，也不斷調整政策應對高齡化社會。比較足以代表台灣中華民國政府（行政院、衛生福利部為主）應對高齡社會的做法。

2015年，行政院核定通過第一版《高齡社會白皮書》。核心理念是以健康促進為主軸，目標是增加健康年數並減少失能人口。白皮書首次提出了應對高齡社會各項挑戰的政策，並著重於滿足多元需求。

2021年，行政院核定修正《高齡社會白皮書》，修訂後的白皮書揭示了四大願景：自主、自立、共融與永續，並確立了五大政策目標，涵蓋提升高齡者健康與自主性、加強社會連結、促進世代和諧、建設高齡友善環境，以及強化社會的永續發展。新修訂擴大了政策的涵蓋範圍，增加了如世代融合、智慧生活、永續發展等議題，同時強調科技應用以提升高齡者生活品質和照護效能。

2023年起，衛生福利部開始推動「因應超高齡社會對策方案（民國112-115年）」，致力於落實白皮書中各項具體工作的執行。

這些歷年來的修訂顯示出台灣政府因應人口老化的持續努力，從最初以健康促進為重心，逐步擴展至更全面的政策，涵蓋社會參與、世代融合以及科技創新。

賴清德總統應對高齡社會的主要對策

賴清德總統針對高齡社會的挑戰，推出了一系列政策，從長期照護、友善生活環境、中高齡就業、健康促進以及科技創新等多個層面著手，全面提升高齡者的生活品質。

首先，在長照3.0政策方面，強調優化失能者的照護，尤其是針對重度失能者的服務。政府計劃改善住宿式服務機構的品質，並新增居家或社區晚間到宅照顧和夜間緊急服務。同時，對使用住宿式服務機構的長者提高補助，並鼓勵企業提供符合員工照顧需求的彈性工作安排。

此外，家庭照護者也能受益於更加完善的喘息服務。政府將擴大試辦全責照護制度，並在醫院增設專業照服員，以緩解照護資源不足的問題。

其次，政府正在建構高齡友善的自主生活環境，包括改善居住空間的無障礙設施，並補助老舊公寓安裝電梯或升降梯。此外，賴總統還強調優化交通和公共空間設計，營造一個適合高齡者的友善社會環境。

在促進中高齡就業方面，政府鼓勵中高齡者繼續參與職場，幫助他們重返工作崗位，並促使企業提供中高齡友善的職場環境。

同時，賴總統推動健康台灣計畫，通過「健康憲章」來確保國家政策不偏離健康促進的原則，並提出針對不同性別和年齡的醫療服務計畫。

在提升長照服務涵蓋率上，政府將擴大基層關懷據點的服務量能，並加強社區式服務據點的照護功能，確保每位長者都能獲得充分的社區照護支持。

最後，總統強調運用科技創新來改善高齡照護，包括提供雲端數位化診療服務，以及發展長者居家遠距照護技術，提升照護的便利性與精確性。

這些政策顯示了賴清德總統從多角度應對高齡社會挑戰的決心，通過長照服務、友善環境建設、就業促進、健康提升以及科技創新，來確保台灣在高齡社會中的穩定與發展。

日本《高齡社會對策基本法》的立法模式值得參考

日本的高齡社會立法體系主要體現在《高齡社會對策基本法》及其相關法律中，這是一個應對人口老化問題的綜合性框架。

1995年，日本政府制定了《高齡社會對策基本法》，其核心目標是打造一個讓國民在整個人生中都能夠安居樂業、享有尊嚴和價值的社會。根據這部法律，政府負有責任制定《高齡社會對策綱領》，以此為基礎推動各項高齡社會政策。

與《高齡社會對策基本法》相輔相成的，是多部相關的專門法律，共同構建了日本的高齡社會政策框架。

1963年制定的《老人福利法》是日本最早的專門針對老人福利的法律，但真正得到實施是在1973年日本社會進入高齡化階段之後。

隨著老年人口的快速增加，1997年通過並於2000年實施的《介護保險法》成為長期照護制度的基礎，旨在減輕家庭成員在照護老年人時的負擔。

針對75歲以上高齡者的醫療需求，《高齡者醫療確保法》則提供了專門的醫療保險制度。

同時，為保障高齡者的就業權益，《高齡者僱用安定法》確保老年人在退休後依然有工作機會。針對高齡者的居住需求，《高齡者居住安定確保法》則保障他們能夠擁有安全、舒適的居住環境。

整體來看，日本的高齡社會立法體系具有明顯的特徵。首先，以《高齡社會對策基本法》為核心，其他專門法律作為補充，形成一個多層次的法律框架。

這一框架不僅定期更新《高齡社會對策綱領》，以應對不斷變化的社會需求，還設立了跨部門的「高齡社會對策會議」，以便協調不同部門在推動高齡社會對策上的合作與執行。

此外，日本的政策特別注重預防性措施，積極推動健康促進和社會參與，以減少高齡人口對社會福利和醫療資源的依賴。

更重要的是，這一體系強調社會各界的共同參與，不僅限於政府層面，還包括企業和非營利組織等多方力量，形成社會合力。

總的來說，日本以《高齡社會對策基本法》為中心，構建了一個全面且靈活的高齡社會政策框架，並通過專門法律的補充和定期更新政策，來應對人口老化所帶來的多重挑戰。這一系統化的應對模式，使得日本能夠在面對高齡化社會時，展現出高度的適應性和前瞻性。

高齡社會的對策與立法思維

高齡社會面臨的核心問題之一是勞動力不足，而AI應用將成為解決這一問題的重要對策。隨著科技的進步，人工智慧可以幫助填補勞動力短缺，特別是在照護、製造和服務業中提供更高效的解決方案。

2020年代的特徵之一便是全球進入高齡社會的趨勢。然而，這個時代同時也是充滿動盪的年代，面臨著高風險的戰爭威脅、經濟不確定性以及社會矛盾加劇的挑戰。

台灣是優先進入超高齡社會的國家之一，這既帶來風險，也隱含機遇。透過積極應對，台灣有潛力建立起一個成功的典範，供全球其他國家參考。

即使台灣是參考日本模式，但也能超越日本而提供各國典範。

以地方創生政策為例，是日本政府率先提出，而後來被台灣政府援引採用的。「地方創生」也是日本應對人口老化的策略之一。而台灣的大稻埕街區公司模式，得到了日本內閣府地方創生推進局的高度評價，認為是台灣超越日本的地方創生範例。

台灣雖是全球最早邁入超高齡社會的國家之一，看似較為不利，但在面對高齡社會的挑戰時，若能善用自身優勢，展現創新思維，其實很有機會在全球舞台上扮演引領者的角色。

作者為政治運動家，社會創業家。創立世代街區等七家公司、發起大稻埕國際藝術節，也曾創立第三社會黨。曾任總統府諮議、行政院政務顧問。美國麻省理工學院斯隆管理學院碩士，美國約翰霍普金斯大學高等國際研究院碩士，國立政治大學新聞研究所碩士修畢。