柯文哲市府在京華城案一路開後門護航,雙手奉上超過百億的容積獎勵給沈慶京,已經是不爭的事實。究竟柯文哲觸犯的是圖利罪,還是罪責更重的違背職務收賄罪,還要等待檢方的起訴與法院的判決。
然而,在京華城令人瞠目結舌的個案之外,政府失控的容積管制,也該獲得同等重視。否則,今天得利的是沈慶京,明天還會有下一個財團巨賈,用合法或非法的方式,笑納無良政客精心打包的容積辦手禮。
沈慶京笑納的禮包,可分為20%的容積獎勵與30%的容積轉移,讓京華城的容積率,從法定上限的560%,暴增到840%的容積率。
首先,台北市政府於法無據「準用」都更條例,讓京華城獲得20%的容積獎勵,這是柯文哲圖利京華城111億的罪嫌。其次,30%的容積轉移,則由藍綠議員在2017年大開後門,閹割了原本即將上路的全面容積代金制,讓沈慶京得以節省至少22.5億的支出。這兩個不公不義的獎勵和轉移,背後是失控的容積獎勵,以及讓開發商賺取暴利的捐地換容積。
容積獎勵失控的歷史
台灣的容積獎勵制度,根源於土地使用分區管制(Zoning)。這是一個由行政權對基於對都市發展的公共利益考量,將都市土地劃分為不同的用途,以此允許、禁止特定使用項目,透過容積率、建蔽率限制開發密度的土地管理制度。
當一塊都市土地的使用分區、允許的開發密度被劃定,它的價格也就被決定了。因此,在1926年美國最高法院對歐幾里德村(Euclid case)的經典判決中,最高法院認為,地方政府可以在公共利益的前提下,制定土地使用分區管制,限制私有土地的發展權,無需補償因為管制所造成的財產損失;這樣足以降低、提升土地價值的巨大權力,具有警察權(Police power)的性質。
在台灣,分配社會財富,決定土地價值的權力,一方面成為政客腐敗的根源,另一方面,也變成政府透過土地變更獲利的財政手段。然而,原本依據產業發展、人口成長擬定的都市計畫,在政客上下其手,涉入土地使用分區的變更,浮濫給予容積獎勵後,超出原本預計的建物越蓋越高,道路公園等公共設施嚴重不足,帶給人民糟糕的居住品質,這幾乎是1980年代至今,台灣都市生活品質嚴重惡化的深層原因。
從1980年代至今,土地使用管制如何經由都市計畫委員會創造驚人的財富,陳東升教授在1995年出版的《金權城市:地方派系.財團與台北都會發展的社會學分析》已經說得很清楚:地方派系、財團透過民代關切、行賄分潤,操控行政首長,介入都市計畫審議,拿走了房地價格飆漲的暴利。
在變更使用分區取得的「法定容積」之外,近30年來,各式各樣的容積獎勵,已經讓土地的容積動輒突破法定容積的兩倍、三倍。土地使用分區規定的法定容積,形同具文。
為了鼓勵都市老舊建物更新,立法院在1998年制定《都市更新條例》、2017年制定《危老條例》,直接制度化的框定了20%、30%的容積獎勵空間,讓20%以上的容獎,成為開發商爭取容獎的地板價。
近年,為了推動都更,雙北市府更是加碼再加碼。台北市推出都更八箭,動輒給予30%~50%的額外容積獎勵;新北市則是創設了毫無公共回饋對價的規模獎勵(500平方公尺以上建築基地給10%)、時程獎勵(修正方案5年內提申請給5%),讓開發商拿好拿滿,信手拈來,就是獎勵名目。
這些浮濫的容積獎勵,幾乎掏空了土地使用分區管制的法定容積上限。原本都市計畫劃定的使用分區,搭配的公共設施,像是交通道路、公園綠地幾乎不敷使用,造成交通流量過載,公園綠地嚴重不足。
2010年,監察院終於糾正了內政部,直指「都市容積缺乏容積總量管控機制,各式獎勵容積之累加竟無上限規定,致都市計畫法基準容積率制度名不符實,中央主管機關控管工具不足,難以有效管理」。
因應監察院的糾正,內政部在2013年訂定了開發個案的容積增加上限:都更地區1.5倍(50%),非都更地區1.2倍(20%),但不計入容積轉移的移入容積。這個修正,不能說沒有任何改變,但顯然是「抓小放大」,雙重曲解了「容積總量」的概念。
其一,透過捐地、繳代金換來的移入容積,不計入總量計算,算什麼總量管制?其二,僅針對開發個案訂定容積上限,卻對都市計畫區域內的容積總量不置一詞,如何算是「總量管制」?
在中央主管機關雙手一攤消極管理,地方政府樂於大放送的情況下,台灣失控的容積獎勵,浮濫的容積給予,仍然看不到大幅扭轉的契機。
胎死腹中的容移全面代金制
在失控的容積獎勵之外,另一個讓開發案輕鬆跨越法定容積上限、獲取暴利的制度,就是容積轉移。
簡單來說,都市計畫劃定了土地使用分區,也可以框定一定的「公共設施保留地」,限制開發用途,預計在未來由政府買回來闢建公共設施。容積轉移的立意,就是為了保障地主發展受限的權益,把因為劃為「公共設施保留地」而發展受限的土地容積,轉移到其他土地的建案來使用。
然而,政府因為財政上的困難,有超過2萬公頃,市值超過7兆的土地還沒有依照約定買回。為了補償發展受限的地主,政府開放了容積移轉市場,讓開發商可以收購公保地,把公保地未能實現的容積,轉移到其他土地上的建案來使用。
這套制度上路一段時間,弊病叢生。首先,公保地與容積轉移的兌換公式五花八門,沒有一定的標準。其次,由於公保地在市場流通不易,交易價格低廉,甚至經常出現土地公告現值的成交價。當開發商在市場上收購了低於土地公告現值的公保地,再換成開發後可以市價賣出的樓地板容積,中間的價差,全部被財團吃乾抹淨。
以台北市政府為例,2008~2017這10年,北市府「移轉」了市價654億元的容積,卻只拿到公告現值250億元的公保地,400億的中間價差,全部流入財團的口袋。原本應該歸給市民財富的容積,不僅沒有換成等值的公共設施用地,只換來越來越壅塞的道路,越來越擁擠的生活環境。
為了讓容積轉移的利益回到市民身上,在2014年郝龍斌市長任內,台北市修訂自治條例推動「容積代金」政策,在3年的過渡期內,先採用「捐地換容積」及「繳納容積代金」雙軌制,在2017年6月後,全面採用「繳納容積代金」,讓「捐地換容積」走入歷史。未來要取得容積,建商財團只能用市價購買,政府才有足夠的收入,來購買公保地,開闢更多生活所需的公共設施。
然而在2017年,「全面代金制」遭到台北市議會的藍綠議員聯手否決,倒退回到2014年的「捐地換容積」及「繳納容積代金」雙軌制,開發商仍然可以低價收購公保地換取容積,賺到驚人的暴利。
以京華城為例,京華城移轉的容積市值將近83億,如果採用「全面代金制」,京華城要繳給台北市政府83億。然而在雙軌制下,京華城只繳納了43.7億的代金、捐贈了公告現值16.77億的土地,至少省下了22.5億。這22.5億,是台北市政府應該收到,屬於全體市民的財富,如今全部給京華城賺走。
結語
全面失控的容積獎勵,暴利驚人的容積轉移,既是京華城得以獲取上百億不法利益的根本原因,也是房地價格飆漲,都市生活品質低落的兇手。
當台灣社會目睹柯文哲與財團拿刀叉吃人肉的驚悚戲碼時,我們是不是也可以想想,有沒有比較文明、進步的方式,不要再讓全民的財富、公共的利益,都市的生活品質,淪為政客與財團的佳餚甜點!
作者原本是研究台灣史的社會學學徒,自2015年起參與時代力量大小選舉,對理念型的第三勢力政黨在台灣扎根抱有浪漫的期待,現為時代力量副秘書長。
- 從京華城案看失控的容積管制 - 2024 年 10 月 8 日