從南海嚴峻情勢看菲律賓國防預算演變

國防安全小組
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圖片來源:達志影像/美聯社

一、前言

中共從2013年起積極在南海各島礁展開填海造陸及軍事設施建設,引發越南和菲律賓等周邊國家的不安和抗議,並引起國際社會的高度關注。2014年3月,菲律賓將南海爭議提交國際法庭仲裁,2016年7月12日,在荷蘭海牙的仲裁法院公布南海仲裁案裁決結果,菲律賓在裁決中勝訴,後因前總統杜特蒂(Rodrigo Duterte)政治立場親中,暫時擱置爭議。

然而,2022年菲律賓總統小馬可仕(Ferdinand Marcos Jr)上台後採「親美遠中」立場,持續拉攏日本、澳洲及英國等國家,目的是將南海問題國際化,以結盟的方式挑戰中國在區域的軍事擴張。近來中菲在南海緊張情勢加劇,雙方在中業島、仁愛暗沙及仙賓暗沙衝突對峙頻傳。由於南海情勢攸關區域和平穩定,殊值關注,本文就中共南海擴權作為、菲律賓近年國防預算變化分析及政策建議,分述如後。

二、中共南海擴權作為

南海是由陸地、半島與島嶼相互圍成的半封閉海域,是連接印度洋與太平洋的交通要道,海底蘊藏豐富的天然資源,且具戰略價值。中華民國、中華人民共和國、馬來西亞、汶萊、菲律賓和越南等聲索國都宣稱擁有全部或部分南海主權,導致爭奪糾紛不斷,其中又以中共動作最大,有關中共在南海的擴權作為,摘述如後。

(一)填海造陸

中共從2013年起,開始在南海的赤瓜礁、東門礁、南熏礁、永暑礁、美濟礁、渚碧礁及華陽礁實施大規模的填海造島工程,至2018年已興建7個人工島。2021年菲律賓更發現,中國準備打造第8個人工島。2022年印太司令阿基里諾(John C. Aquilino)更宣布中國已經在南沙群島中的永暑島、美濟島、渚碧島等3大人工島完成軍事部署,包括軍機、雷達及飛彈等。

(二)戰略意圖

中共對南海的戰略意圖,旨在有效掌控南海,現中共已在南海完成7個島礁的軍事部署,未來將以渚碧島、永暑島、美濟島所形成的小三角,逐次擴展為整個南海的大三角,亦即由永興島、永暑島及黃岩島所構成,這也就是中共目前積極想要擴建第8個人工島的目的,進一步對南海實施有效掌控,阻斷以美國為首的民主國家所宣稱的航行自由。

(三)強制執法

中共在2021年3月及9月實施《海警法》與新修訂《海上安全法》,在國際間引發爭議。法律通過後中共海警在爭端海域內的巡航更加頻密,包括強制要求所有在爭議海域的漁船都要遵守中國農業農村部的年度禁魚令、禁止未經允許的船隻靠近中國的據點等。例如,近年來中共及菲律賓船隻不斷在仁愛暗沙等區域互為爭奪,最近一次是於2024年8月31日在仙賓暗沙發生之擦撞事件,中共海警指控菲方對中國船隻故意碰撞,菲律賓海巡則反指中共船隻危險行為造成菲國船隻受損。

三、菲律賓近年國防預算變化分析

隨著中共在南海填海造陸,並完成各島礁軍事部署後,讓菲國心生不安,自2020年開始增加國防預算,達到46.9億美元,較2019年42.7億美元,增加4.2億美元,增幅為9.84%;2021年55.5億美元,較2020年增加8.6億美元,增幅高達18.34%,當年也是菲國國防預算的歷史高點;2022年僅 39.7億美元,較2021年減少15.8億美元,降幅為28.47%。嗣後因2023年南海情勢日益緊張,當年國防預算再度增加14.8億美元,達到54.5億美元,增幅更高達37.28%;2024年48億美元,較2023年減少6.5億美元,降幅為11.93%。菲律賓2020-2024年國防預算統計,如表一。

表一     菲律賓 2020-2024 年國防預算統計
年分國防預算 (億美元)增減%GDP (億美元)國防預算占 GDP比率(%)
202448-11.934,715.21.02
202354.5+37.28 4,366.21.25
202239.7-28.474,042.80.98
202155.5+18.343,940.91.41
202046.9+9.843,617.51.30
資料來源:綜整各媒體。

此外,據媒體報導菲律賓總統小馬可仕2024年5月批准一份大額軍事採購「願望清單」(wish list),將在未來10年內編列350億美元的國防預算(約2兆菲律賓比索)。這是菲國自2012年以來軍事現代化計畫的一部分,由於小馬可仕總統對中共採取比其前任總統杜特蒂更為強硬的立場,因此升級防禦能力的需求變得更加迫切。近年來,隨著中菲南海島礁爭奪,導致南海安全情勢日益惡化,菲律賓勢必要持續增加國防預算以資因應。

另外,若以菲律賓2020-2024 年GDP為分析依據,其國防預算占GDP比率介於0.98%至1.41%之間(如表一),與我國2024年國防預算占GDP 2.5%相較,實屬偏低。以中菲在南海抗爭不斷的情況,以及菲律賓未來準備進行大額軍事採購觀之,增加國防預算勢在必行。

四、政策建議(代結語)

在南海議題上,從中共的填海造陸,國際法庭的仲裁結果,至周邊國家的軍事活動,都對我國產生多重衝擊。在美中長期戰略爭霸,以及兩岸關係僵局的擠壓下,僅提供政策建議如後。

(一)調增國防預算加強戰備

南海局勢緊繃,區域內突發衝突事件若擴散,將使台海緊張情勢更加嚴重。我國2025年國防預算雖編列6,470億元,但僅達GDP 2.45%,面對台海及南海緊張情勢,恐難以應付,故應逐年調增國防預算,加強戰備整備,以因應詭譎多變的國際局勢。

(二)增太平島兵力強化防務

我國太平島的防衛任務本來是由海軍陸戰隊負責,2000年希望降低南沙緊張情勢,才撤軍換由海巡署接手防務,但此舉並未得到其他國家感謝或善意回應,反而釋放出錯誤的政治訊息。在美中角力未歇,菲中海上對峙衝突不斷下,可能對我太平島防務產生衝擊,故我應強化太平島防衛力量,考量讓海軍陸戰隊重回太平島換防。

(三)結盟和平開發南海資源

為和平解決南海爭議,基於平等互惠,共享開發利益,創造雙贏,我應與南海周邊國家結盟,共同開發本區豐富的海底資源,同時亦可運用共同合作的結盟力量,嚇阻中共的擴權作為。

參考資料
中文
一、Yahoo新聞,〈南海爭端:南海軍演首次涉足爭議島嶼,美菲肩並肩能抗衡中國嗎?〉。
二、中央社,〈3分鐘看懂中共南海西沙建設搶主權行動〉。
三、中央社,〈中菲南海衝突3/菲律賓大力建設中業島 居民憂心中國海警騷擾〉。
四、中央社,〈南海衝突升高 中菲海警船在仙賓暗沙碰撞〉。
五、中華民國外交部,〈我國對南海之主權主張堅定不移 未曾改變〉。
六、公共電視,〈陸戰隊返守太平島?國際壓力難度高〉。
七、尹秀媛、黃憲忠、趙宥翔,〈從中共南海戰略布局探討我國南海政策之因應作為〉,《海軍學術雙月刊52卷4期》。
八、李亞明,〈中共經略南海之戰略以內線作戰為例〉,《歐亞研究第十三期》。
九、焦點事件,〈南海仲裁的起因、結果與後續〉。
十、黃介正,〈從無主之地到世界風暴中心,分析南海局勢與台灣角色〉,《報導者書評》。
十 一、轉角國際,〈你能怎麼辦?中國老大哥在南海:我劃界、我填海、我修法〉。
英文
1.Trading Economics, Philippines Military Expenditure.
2.The Diplomat, Phlippines’ $35 Billion Military Modernization Plan, Explained.
3.Washington Post, Philippines pushes defense spending as China spat lingers.
4.CIA Factbook,  Philippines.
5.Statista, Philippines: Gross domestic product (GDP) in current prices from 1987 to 2029.

「台灣智庫」秉關心國防事務,編組「國防安全小組」,深入研究國防相關議題,並提出11項議題之政策建議(詳見「國防安全」專欄),盼有助國防事務的改革與精進。未來「台灣智庫國防小組」將在既有基礎之上,持續擴大研究能量與提出建言,為國防事務改革做出實質貢獻。

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