這幾天基隆市長罷免案轟轟烈烈地展開,謝國樑以反罷免票數高於罷免票數保住了市長位子。對於基隆市民的選擇,筆者沒有太多的意見。不過就地方自治而言,。臺灣各界看待地方自治多數仍以首長權位政黨版圖的角度,而未能真正回到地方自治實質內涵與社會經濟長期發展的角度,殊為可惜。

「六都體制」殊少受到有意義的檢討
臺灣在「六都體制」形成後至今已十五年。除了關切媒體所發布沒太大統計意義的滿意度排名,以及計算實質政治意義不大的席次數之外,對於當時便宜行事所造成地方自治框架諸多古怪之處始終缺少檢討。藍白目前急於修法爭奪地方財政資源,綠營則急於捍衛中央的財政權力,然而朝野間的攻防目前也未真正針對臺灣地方自治的現況與所需的改革做深刻的辯論。
然而晚近國內外無論對於社會資本、社會韌性、地方創生、創意經濟乃至民主深化等課題的討論,恰恰都強調地方政府在其中的關鍵角色。以當代全球化下的經濟發展而言,地方政府特別在都會區往往扮演比中央政府更重要的角色。特別是在全球城市的競逐,或是文化創意產業等發展都仰賴都會區地方公私部門的協力。而以防災來說,基層政府與社區良好的互動,包括社會網絡的維繫、災難發生時各部門與民眾的協調整合,是降低災害影響的重要關鍵。以民主發展來說,透過民眾地方參與提升政治效能,提升社區的社會資本也被證實是重要關鍵。臺灣進一步的發展相當程度取決於能否有架構良好的地方自治以及成熟的地方社會。地方自治牽涉課題甚多,這裡首先就地方自治行政架構提出一些淺見。
臺灣最後一次大規模的行政區劃變革是在2009年的大升格,在這波之下台北縣與桃園縣就地升格,台中、台南與高雄縣市合併升格。在此之後就沒有真正的變動。這波以升格來進行行政區變革是個在古怪架構上便宜行事的結果,也因此產生很多後遺症;在1990年代前,臺灣地方自治是以大中國架構下一省二直轄市的區劃,在凍省後省的功能整併到中央,直轄市與省轄縣市除了財政畫分仍有差異外,與中央間不再有行政程序與位階上的實質差異。
直轄市人口佔七成,卻衍生兩大主要弊病
但2009年的調整並沒有以台灣為主體重新規劃行政區劃,而是在延續省/直轄市這個架構下以升格方式進行,以人口數做為門檻決定升格。臺灣現行的六都體制就是在這個只具形式門檻不具實質空間規劃的思維下形成。這個升格固然一定程度上打破了過去直轄市的特殊地位,讓臺灣近七成以上人口成為直轄市民,使直轄市特殊性名存實亡,然而卻產生幾個嚴重問題。
首先是一些具明顯整合需求的縣市在升格的架構下無法進行。新竹縣市嘉義縣市在林洋港擔任省主席期間的分立,已經很明顯是基於地方政治權力分配而非治理合理性。這兩個省轄市在地理空間上車程十幾分鐘就可以貫穿,嘉義市人口甚至低於許多六都內行政區,而新竹地區則是在高科技業興起人口大量移入之後,現有的縣市分隔架構已無法因應龐大複雜的公共服務需求。
包括縣市間近乎無解的交通課題,乃至縣區學校不足等課題,固然與地方首長操守不佳執政失能有關,但缺少合理治理架構也是重要問題。然而在升格的人口門檻下,更迫切也更有實際效益的新竹、嘉義卻因不合門檻而被跳過。幾年前曾經提起的討論,也在是否是為林智堅量身打造的聲浪無疾而終。除此之外,大台北是否需要更進一步整合的問題也懸而未決。在2009年之前兩黨的空間政策中都有合併大台北的構想,然而最後無疾而終。另一方面升格所形成六都與非六都的落差,也仍然有待調節。
第二個問題則是基層地方自治的混亂。誠然綠營長期有一種以「鋸箭法」處理基層民主問題的思維,長期主張廢除鄉鎮市長選舉改為官派,即使不論這個思維本身的問題,以升格方式消除基層自治也很難說符合前述思維。在六都升格後具地方自治團體身分的鄉鎮市被轉換成不具地方自治團體身分的區,這些區域的基層自治單位在未經充分討論下「自然而然」被消滅,直接以台北市以及合併前高雄市的架構套用在幅員達數十倍的其他行政區,但在此同時保留了更無自治機能的村里長。基層地方自治目前因為升格取消就出現很奇特的落差。幅員廣大的新北、台中、台南、高雄等地沒有基層自治,但規模遠小於六都的嘉義縣、彰化縣等地缺仍然維持基層自治。
事實上這個以非預期地消除地方自治的過程,也與後來政策方向背道而馳。特別是近幾年地方創生的風潮下,試圖脫離以往由上而下地發展方式,將地方社會經濟發展的主導權重新交回地方,以發揮地方的創意。然而如果對比日本地方創生的實踐,一個很明顯差異就是地方自治體的角色。日本地方創生可以成功的區域,往往可以看到基層政府與在地社區的充分結合,以公權力作為基礎結合社區的動能。
升格直轄市卻斷了自治之根
在六都體制實質取消地方自治後,基層政府成為由都市中心派出的公務員,能否真正就地方整體產生具效能的治理機制與產業創意,各界不無疑問。誠然臺灣過往基層民主弊病甚多,然而從民主深化的角度來看,應當是針對造成基層民主問題的因素進行改革,而非以選出人選不理想為由直接廢棄。對照起地方創生以降相關政策試圖重新找回地方聲音與自主性,重新思考基層民主也有其必要。
前述的問題只是目前體制的冰山一角,未來如何發展也有待更多細緻的討論,特別是下而上的參與。臺灣當然不乏對這些課題的討論,也引入不少相關政策。舉例而言,包括地方經濟特區的打造,地方創生的引入,以及地方上各種防災演練等,也都呈現一些成果。然而這些課題大致上仍是上而下的主導,相關發展要能真正在地方生根,的地方自治基本架構具有重要角色。
首要之務還是應當要揚棄「升格直轄市」這個從大中國體制延續下的詭異變形,而以當代台灣社會作為主體的整體空間規劃與制度修正。舉例而言,區域治理與城鄉互補,就不是一個升格與否可以涵蓋的課題。區域的整併重劃以及地方自治的制度設計,也不應以升格門檻做為指標。就政策歷史來看,儘管臺灣目前朝野對立嚴重,新竹空間的討論就因此無疾而終,但整體來看地方體制的調整是相對上較有可能不受政黨對抗影響的公共議題。
以2009年六都升格的經驗而言,不管是國民黨執政的台中還是民進黨執政的高雄、台南都積極爭取合併,而各縣市議會在合併投票時明顯也非沿著政黨界線。賴清德總統在行政院長任內曾提出重整地方區劃構想以及鼓吹地方創生,現今擔任總統後是否能在這個最有可能展現成績的課題,無疑將是界定他政治定位的重要課題。如何透過地方自治架構的調整,產生更合理的地方自治,從而帶來更良善的經濟社會發展,不應在政治過程中繼續被遺忘。
作者1974年生,美國杜克大學社會學博士,前後任職於中山大學與政治大學。在專業領域內外廣泛涉獵以追求知識上的自由,習慣從多樣方法與視角觀察社會事務,篤信對在地與世界的批判性認識是公民社會重要基石。著有《屏東縣誌—產業經濟篇》、《不待黃昏的貓頭鷹:陳紹馨的學術生命與臺灣研究》以及其他論文。
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