歐盟對中國提高電動車關稅的戰略意涵

林展暉
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圖片來源:達志影像/美聯社

前言

10月4日,歐盟27國針對中國進口電動車加徵「反補貼稅」一案投票,其中法、義等10國投票贊成,德、匈等5國反對,另外有12國投下棄權票,會中同意對中國電動車進口加徵7.8%到35.3%的反補貼稅,此類稅則被視為懲罰性關稅,期間至少5年。可以預期,新一屆期的歐盟與中國的經貿摩擦將其持續擴大。然而,冰凍三尺非一日之寒,歐盟此時大動作開鍘,有應對全球經濟情勢變遷、因應地緣政治因素以及歐盟調整經濟安全戰略等三個意義:

歐盟加徵中國電動車關稅背後深層意涵

首先,在歐中雙邊經貿上,儘管歐盟是中國最大貿易夥伴,歐盟是中國第二大貿易夥伴,然而,2023年歐盟對中國的貿易逆差仍高達2,910億歐元,儘管相較2022年的3,970億歐元貿易逆差縮短差距,歐盟對於和中國長期處於「不公平競爭」的狀態非常不滿。

中國政府對於其國內的關鍵行業(如鋼鐵、鋁、太陽能、電動車和半導體等)提供大量的國家補貼,這使得中國企業能夠以極低的價格在全球市場上競爭。歐盟指責這種補貼扭曲自由市場競爭,讓中國企業在國際市場上占據不公平的優勢。

以電動車產業為例,中國政府多年來對電動車(EV)產業提供大量補貼,涵蓋研發、電池製造、基礎設施(如充電樁)、市場行銷等方面。這些補貼使中國電動車企業能以相對低廉的製造成本出口電動汽車,進而以極具競爭力的價格進入歐洲市場,這給歐洲的汽車製造商(如大眾、雷諾、Stellantis)帶來嚴峻的市場壓力,中國電動車不僅寡佔中國本土市場,也進一步衝擊歐系車廠在歐洲當地的市佔率。

再者,歐盟與中國的地緣政治矛盾不斷疊加。現今歐中之間的經貿爭議,已經跳脫單純商業利益考量,而進入更深層次國家安全與地緣政治的影響範疇。首先是2021年立陶宛同意在首都維爾紐斯設立「駐立陶宛台灣代表處」之後,中國就動用多種非關稅手段對立陶宛進口貨物予以制裁,導致立陶宛對中國出口量驟降80%,歐盟認定這是中國對立陶宛經濟脅迫。儘管2023年底舉辦的歐盟─中國高峰會前,北京方面釋放善意取消大部分對立陶宛貿易禁令,但是歐中雙邊在民主價值理念、供應鏈安全的歧異,顯然非中國暫時性戰略妥協就能改善雙邊關係。

其次,俄烏戰爭改變地緣政治格局,加深歐盟和中國之間在經濟、政治、安全等多方面的牴觸。主要體現在歐中民主價值觀與人權立場歧見,歐盟譴責俄羅斯入侵烏克蘭,中國卻加強對俄羅斯經濟合作並多次舉行聯合軍演,威脅周邊國家區域穩定,歐盟對此視為安全威脅。

此外,俄烏戰爭引發歐盟對台灣問題的關注,擔心中國可能在台海採取類似俄羅斯的軍事行動,進一步促使歐盟重新審視與中國的關係。今年9月,德國兩艘軍艦22年來首次穿越台灣海峽;法國除了派遣軍艦穿越台海,亦在2023年將台灣納入「七年建軍法」法案,內容包含捍衛台海自由航行權。

最後,歐盟拉高對中國長期經貿安全戰略層級。為因應全球環境變化,歐盟執行委員會(執委會)在2024年1月24日公布一項戰略計劃,目的在確保歐盟經濟安全,其主要五項措施包括,擴大外來直接投資(FDI)審查、諮商建立對外投資監管機制、形成一致的敏感科技出口管制辦法等,以落實2023年6月公布的「歐洲經濟安全戰略」。儘管歐盟執委會宣布的經濟安全戰略,指稱在對內審查和對外投資兩大方面保護歐洲科技不外洩到「憂慮國家」(countries of concern)。雖然歐盟在報告中未點名任何國家,一般認為劍指中國的意味十分明顯。

歐盟為了因應中國在安全與經濟層面上的威脅,已逐步強化及建構對於歐盟經濟體安全網,包括強化中資對歐洲企業投資併購的監控與審查機制,以及建構歐洲企業在中國當地投資計畫的監控機制,歐盟的經濟安全戰略聚焦在因應中國對於科技業供應鏈及關鍵基礎設施潛在風險,以對抗經濟脅迫及尖端技術外流。

綜言之,歐盟意識到電動車電池原料、半導體及其他關鍵產品的供應鏈對中國的依賴過深,但是又無法貿然阻斷中國產業鏈的連結,於是歐盟透過「去風險化」策略一方面保持與中國經濟合作,另一方面減少過度依賴,避免在供應鏈和關鍵技術上形成戰略性弱點,同時避免與中國完全「脫鉤」衝擊歐洲經濟體。

基於上述理由,歐盟對中國電動車加徵反補貼稅正是在「去風險化」戰略思維下的產物,此舉不僅是保護歐洲本地產業的經濟措施,亦能減少中國在關鍵產業的主導地位,歐盟希望加強其經濟自主性與拉高產業安全,避免在綠色產業新興市場以及關鍵綠色技術過度依賴中國或囿限於中資企業。

歐盟對中國強勢經貿政策的挑戰

隨著歐盟收緊對中國貿易措施,中國方面也對歐盟採取「胡蘿蔔加大棒」的反制策略,一方面針對贊成反補貼稅國家進行貿易報復,另一方面對支持中國的歐盟成員國強化投資、經貿與外交關係,隨著中國以國家資本為籌碼對歐盟成員國間進行經貿外交的遠交近攻,歐盟作為一個超國家組織,歐盟整體利益與27個成員國間的國家利益可能會出現非一致性步調,著實對歐盟規範性秩序造成一定程度的挑戰。

首先在貿易報復措施上,中國商務部10月8日宣佈,對法國干邑白蘭地採取臨時反傾銷措施,進口相關產品的經營者須向中國海關繳納高達39%的保證金。除了法國的干邑白蘭地,中國還宣布對主要來自西班牙、荷蘭、丹麥和法國的豬肉以及對包括新鮮奶酪在內的乳製品進行調查。

再者,歐盟反補貼關稅決議的貫徹程度也面臨挑戰。理論上所有歐盟成員國都應當遵守對中國電動車提高關稅決議,原因是歐盟的貿易政策是由歐盟委員會統一制定和執行的,一旦政策經由成員國表決通過,所有成員國都必須遵守並執行決議。然而,儘管成員國必須在法律上遵守歐盟的統一貿易政策,實際執行中可能會有以下幾種情況:

第一,國家層面的不滿與抗議。目前部分成員國已經公開表達對這一決議的不滿,尤其是那些與中國有緊密經濟聯繫或在電動車市場上依賴中國進口的國家,反對增稅的成員國可能會尋求在歐盟內部推動對該政策的重新審視或修改。10月9日匈牙利總理奧班(Viktor Orbán)在歐洲議會怒批歐盟對中國電動汽車加徵關稅損人不利己,「搬石頭砸自己的腳」。奧班在此次講話中與歐盟執委會主席馮德萊恩(Ursula von der Leyen)爆發「激烈交鋒」,且均公開表達對彼此的「強烈厭惡」。

第二,成員國政策執行的力道有別。儘管歐盟國家必須執行統一的關稅政策,但不同國家在執行過程中可能會出現執行效率和力度上的差異。部分國家亦可能會在反補貼關稅政策落地前採取更長的時間框架,緩解政策引發國內利益團體反彈。以德國而言,受限於該國汽車廠商在中國龐大市場利益,並且車商協會對德國政府與對中政策有高度影響力,德國做為歐盟核心國與人口最多國家,其對中國的曖昧態度,加深歐盟是否能促使成員國貫徹執行關稅政策的疑慮。

第三,外交努力與平衡:一些成員國可能會通過加強與中國的外交聯繫,試圖在其他經濟領域中尋找補償或保持良好的貿易關係,從而平衡提高關稅可能帶來的負面影響。匈牙利總理奧班領導下的青民盟政府正在大力宣揚其「向東開放」的政策,中國也不斷強化與匈牙利間電動車電池製造業合作,2023年中國已成為匈牙利最大的單一投資國,投資金額為107億歐元。

總結而言,雖然在法律上歐盟成員國必須遵守歐盟層級的反補貼關稅決議,但在實際操作中,各成員國仍可能會根據自身的國家利益和外交策略,表現出不同程度的政策執行效果,這不僅挑戰歐盟層級的規範性權力,對於未來歐盟對中國戰略是否能形成集體性共識也無疑是一次重大考驗。

作者為逢甲大學通識教育中心助理教授

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