《財劃法》25年修不了,卡在哪裡?

林邑軒
428 人閱讀
圖片來源:翻攝自華視新聞YouTube頻道

前情提要

第十一屆的立法院一波未平,一波又起。10月底,憲法法庭宣判藍白主導修法的國會五法大多違憲後,翁曉玲隨即把《憲法訴訟法》修正草案拿出來,準備凍結剩下8位大法官的憲法法庭,封鎖所有的釋憲判決。

同一時間,在野黨上一個會期並未強推,遲遲等不到賴政府提出院版草案,只等到卓榮泰院長睜眼瞎說「現在的版本是最好的版本」的《財劃法》,也到了攤牌時刻。

兩週前,財政委員會召委陳玉珍連續三天排審《財劃法》。第一天,陳玉珍開放廣泛發言討論,還在晚餐時刻上演了失蹤案,會議進行至深夜十點半財結束。第二天,國民黨清晨6點集合布陣,陳玉珍在手上寫好小抄,打算用最快的度速完成逐條審查。不到三分鐘,陳玉珍在國民黨籍立委的護衛下,未經逐條討論,把國民黨團版草案火速送出委員會。

國民黨沒有嗅到勝利的氣氛,反而傳出黨內雜音。統籌分配款增幅不如其他直轄市的高雄市,從熱門市長候選人柯志恩,到在地議員李亞靜都表達反對;立委鄭正鈐認為,增幅倒數對新竹市不公平。對此,國民黨緊急滅火,表示黨團協商前會再提修正版本。

前情提要至此,我們先把立法院的鬧劇放一邊,好好談談為什麼二十多年來,《財劃法》屢修不過的兩大癥結。用最簡單的觀念講,《財劃法》就是中央政府、地方政府切蛋糕。第一刀,切收入,垂直分配,決定哪些稅收歸中央,哪些歸地方,哪些進到「統籌分配」的大金庫;第二刀,切分配,水平分配,決定直轄市、一般縣市分多少比例;第三刀,細切分配,決定直轄市之間、縣市之間,用什麼公式計算蛋糕大小。

第一大癥結:人人想佔便宜,最後沒人佔了便宜

歷來引起最多爭議的,始終是第三刀,直轄市、各縣市之間的「水平分配」,規定在《財劃法》第16-1條,具體的公式,授權行政機關訂定在《中央統籌分配稅款分配辦法》,不需經過立法院,行政部門就可以修正。

但由於茲事體大,25年來此辦法修正26次,除了配合直轄市升格調整直轄市與一般縣市的分配比例外,並未對分配公式進行重大調整。因此,歷次朝野各黨提出的修法版本,大多希望把比例與公式寫入《財劃法》,而非放在辦法的層級,授權給行政部門決定比例與公式。

為什麼修正分配公式這麼難?最表面的答案是自私,大家都想要自己好。但是細究歷次修法「地方不平」的聲音,大多來自政治攻防的共振。分到比較多的縣市,首長與民代會向自己的選民邀功,分到比較少的縣市,競爭政黨會質疑首長民代「沒有為了地方」想。由於地方執政有藍有綠,會輪替,不管是哪個政黨提出的草案,都很難清一色「獨厚自己人,佔別人便宜」。

有縣市獲益較多,就一定會有縣市得吃點虧。還不只如此,《財劃法》的數字多到可以「橫看成嶺側成峰」,從總額看吃虧,從人均看佔便宜。因此,攸關財源多寡的水平分配公式,向來不是中央的立法院黨團可以獨自決定,總要顧及同黨執政縣市的聲音,而且總會有漏洞,很難盡善盡美。

再者,地方政府部門會想方設法,找出有利自己的分配指標。以目前的公式而言,直轄市的指標包括營利事業營業額(50%)、人口(20%)、面積(20%)、財政能力(10%),越能創造經濟活動的拿越多;一般縣市的指標則是基準財政短收值(85%)、營利事業營業額(15%),著重在補貼財政困難的縣市。對於以農業、工業為主的縣市而言,他們會爭取納入農林漁牧業就業人口、工業就業人口等指標,來提高自己分配的額度。因此,農業縣會跟農業縣站在一起,面積大的會一起要求提高面積指標佔比,工廠設在該地、總部卻在台北的縣市,會希望採計就業人數或是要求工廠應設籍廠區。

總之,每個人有每個人的道理,但是如果只在乎自己的道理,最後就沒辦法講出一個新的道理。再加上政客挑數字搧風點火,挑動各縣市選民的相對剝奪感,最後民眾「如果改了還是不公平,那我寧願維持現在的不公平」的情緒勾起,水平分配公式自然固若金湯,年年難動。

最後,許多版本只好重申,不管怎麼修,都不能比現在少,再來往下吵誰多拿的比較多。總之,只要陷入佔便宜、綁肉桶的思維,把自己想像成跟其他縣市老死不相往來的部落在搶食羊群,《財劃法》的水平分配公式,就永遠沒有調整的一天。

第二大癥結:垂直分掏空中央?要錢也要負責做事

統籌分配款的總額要增加,才能通通有獎,每個縣市都加碼。這就進入了《財劃法》修正的第二個癥結點:垂直分配。很可惜的是,此次在野黨的修法論述,大大不如2002年國親聯盟在馬英九主導下的修法,直接降格為赤裸裸的「挖錢」。

2024年5月,在議場守大門的黃國昌與賴士葆上演了一段對話,被現場直播完整錄下,可謂此次修法最寫實的立法說明。賴士葆表示「我們黨團版出來了,挖5000多億」,黃國昌笑著回應「我們好像比較客氣,大概3000、4000億」。

具體的修法作為,就是把現行所得稅10%、貨物稅10%、營業稅40%的統籌分配稅額往上加。以國民黨團版為例,就是把所得稅的提撥比例從10%提高到25%,把營業稅從40%提高到100%全額提撥,贈加5,000億的統籌分配款。

歷來修法版本中,營業稅全額納入統籌分配,是跨越藍綠白黃四黨的共識,扁政府與馬政府的行政院版也做同樣主張。真正的關鍵不是挖了多少錢,而是一個蘿蔔一個坑,如果「錢」從中央轉移到地方,「事」也要做相應的移撥。如果中央地方分配稅收的比例,要從現行的75%:25%,調回到省政府時期60%:40%,那中央地方的支出分配,也要調整成6比4。

但是,這次國民黨並未談到事權與經費分攤的轉移,草案中也沒有說明中央業務移撥地方機關涉及的人員移撥、經費移撥要怎麼做。這就讓人摸不著頭緒,如果中央地方的稅收與支出分配比例出現重大落差,這種中央大幅虧空,地方盈餘滿滿的《財劃法》,到底要怎麼執行?

這也讓消極抵抗修法到底的賴政府,找到了一個砂鍋大的反對修法理由:藍白要掏空中央,癱瘓執政。順便再加碼一頂大帽子,真按照國民黨版通過,恐怕健保費補貼付不出來,托育等社福支出也會卡關。

其實,賴政府當然很清楚。解決方法就是事權轉移,部分支出移轉由地方支出而已。2002年,扁政府游錫堃院長提出的院版草案就設計了相關條文了,怎麼會現在雙手一攤,似乎大禍臨頭?說穿了,藍營版本粗糙,論述空洞,綠營隨口胡謅,打恐嚇牌,一搭一唱罷了。

真的沒有共識嗎?才怪!

揭開沒營養的政治煙幕彈跟無齒之爭,其實,25年來的《財劃法》已經累積不少跨越黨派的共識。

其一,中央國稅應提升比例納入統籌分配。其中,營業稅、菸酒稅全額納入統籌分配,是跨越20年、跨越藍綠白黃四黨草案的共識。至於統籌分配款,要從現行4,000億提升到多少億,這沒有標準答案,端看各黨期待怎樣的中央、地方分權制度,人民對於地方政府執行能力、財政紀律的信任度到哪裡。

其二,儘管水平分配公式吵不停,至少大家都認同,拿掉直轄市、一般縣市的框架,不用先把餅分兩塊,再套用兩種公式,而是所有縣市按照同樣的公式來分配。如果著重基準財政的調劑,那就通通用基準財政的收支差額作為主要指標,確保每個縣市不會付不出最基本的支出。如果要鼓勵地方政府發展經濟活動,吸引人口流入,那就把營業額、人口數、就業人口放進來作為主要指標。

其三,地方政府自籌財源之所以日漸窘迫,最大的原因不是國稅統籌分配不足,而是地方政府沒有發揮稅收能力,在地價稅、土地增值稅、房屋稅這三項一年總和2,600億的地方稅上不斷壓低稅基,來討好金融地產建商集團。不必實價課稅,只要合理調整稅基,馬上可以生出幾千億的地方收入。

然而,在這次修法過程中,藍白陣營絕口不提地方缺錢的重要原因,反對方的賴政府也不點破藍營執政縣市調降土地公告地價、公告現值,造成稅基流失,侵蝕地方財政的惡劣行為。這恐怕才是《財劃法》修法鬧劇中,藍綠隱而未現、默契一致的最大共識!

作者原本是研究台灣史的社會學學徒,自2015年起參與時代力量大小選舉,對理念型的第三勢力政黨在台灣扎根抱有浪漫的期待,現為時代力量副秘書長。

留言評論
林邑軒
Latest posts by 林邑軒 (see all)

延伸閱讀