菲律賓擴充海巡署之研析

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一、前言

2022年6月30日，小馬可仕（Ferdinand Marcos Jr.）就任菲律賓總統，採「遠中親美」的外交路線，與前任總統杜特蒂（Rodrigo Duterte）「親中路線」截然不同。由於小馬可仕對中強硬政策，導致在南海主權爭議與中國齟齬不斷，甚而引發衝突。過去兩年多的時間，菲律賓加強與民主夥伴的互動與合作，希望藉由美國等民主夥伴國家力量，嚇阻中國在南海的侵門踏戶。例如，在外交方面，舉行美菲、日菲、韓菲、美日菲等峰會；美菲2+2、日菲2+2、韓菲外交部長會議；美日澳菲國防部長會議；美日韓澳菲國防部長會議等。

在聯合軍事（海防）演習方面，如實施美菲、日菲、美日韓菲、美澳加菲、美日澳菲、美日加菲、美日澳菲新、美日澳紐菲等聯合軍事演習；實施美日菲、美菲、越菲等聯合海防演習。此外，菲律賓為牽制中國海警在南海的強勢作為，近年來在美法日等國的協助下，大力擴充海巡署，後續發展殊值關注。本文分從菲海巡署現況、近年來中國對菲律賓威脅、菲海巡署擴充計畫、戰略意涵及政策建議等分析如後。

二、菲海巡署現況

菲律賓海巡署（Philippine Coast Guard, PCG）隸屬於菲律賓交通部（Department of Transportation），是依據菲律賓《海巡法》建立的一個獨立執法機構，現員近30,000人，年度預算約5.31億美元。近幾年不斷強化PCG職能，並依任務需求，配合漁業及水產資源局聯合執行勤務。依任務劃分，從最北端巴丹群島省的巴士古，至南邊的塔威塔威省，共分12個海巡區、54個海巡站、逾190個海巡分隊。PCG現有艦艇60餘艘，主要製造國為澳洲、日本與美國；海上巡邏機10架，為英國或德國製造。據PCG海上安全執法指揮部指揮官帕特里莫尼奧（Robert N. Patrimonio）海軍中將表示，PCG只有3艘大型艦及10艘較小型艦可用於南海與專屬經濟區（EEZ）部署，顯見菲國海巡艦艇調度捉襟見肘。

三、近年來中國對菲國威脅

2012年間，菲律賓與中國因黃岩島發生主權爭議，中菲兩國艦艇在附近海域對峙，中國主張黃岩島位於九段線內，其權利應屬中國；菲律賓則認為，在菲國獨立時即已對黃岩島進行有效佔領與管轄。菲律賓由於國弱船小，無法與中國大型艦艇相抗衡，最終菲國撤離艦艇，中國遂取得黃岩島海域的實際控制權，惟2014年3月，菲律賓心有不甘，將南海爭議提交國際法庭仲裁。海牙常設仲裁法院（Permanent Court of Arbitration, PCA）於 2016年7月12日公布南海仲裁案裁決結果，菲律賓在裁決中勝訴。該法院裁定，仲裁庭判斷中國主張的九段線與線內水域歷史性權利之主張沒有法律依據，且中國在黃岩島海域干擾菲國漁民捕魚及石油開採活動、建造人工島，以及中國漁民在相關海域捕魚等行為，已侵犯菲律賓的權益。

菲律賓雖取得仲裁勝利，但因前總統杜特蒂親中，中菲兩國在南海主權爭議並沒有升級。直至小馬可仕總統上台後，中菲兩國在南海主權爭議愈演愈烈，例如，2024年11月8日，小馬可仕總統簽署第一項法律，將《聯合國海洋法公約》（UNCLOS）與南海仲裁案裁決整合至國內法之《菲律賓海洋區域法》，為菲國海洋權利提供法理依據。

此外，小馬可仕總統簽署的第二項法律是《菲律賓群島海上通道法》，該法為外國船隻和飛機在菲律賓水域行使通行權設定了專門航道，同時保障該國的主權。前述兩個法律，顯示菲律賓尋求以法理制高點，對抗中國在南海的蠶食鯨吞，強化菲國對於主權捍衛的立場。11月10日，中國隨即訂定南海64座島礁「標準名稱」，並劃定黃岩島領海基線，稱此為依法加強海洋管理的「自然步驟」。

解放軍曾於8、9月分別在該區附近海空域組織聯合戰巡，13日更在黃岩島周邊進行第三次的海空聯合巡邏。年來菲律賓已經對中國在南海的鴨霸行為，提出56次抗議，菲國防部長鐵歐多洛（Gilberto Teodoro）12日在澳洲坎培拉會晤澳洲國防部長馬勒斯（Richard Marles）後表示，中國正對菲國加壓，期迫使菲國放棄對南海主權聲索。

四、菲海巡署擴充計畫

面對中國強大海上執法力量，菲國艦艇不管在噸位或數量上，都不及中國海警艦艇，為了因應中國在南海侵權行為，菲律賓唯有強化PCG力量，才能因應日益嚴峻的海上情勢。中菲海上力量向中傾斜，PCG難以抗衡中國海警，這種局面在2012年中菲「黃岩島事件」之後開始改變，在美國的支持下，PCG的裝備開始快速更新。《歐亞時報》稱，如今PCG具有大小艦艇共計62艘，主力包括借助日本貸款建造的2艘97米長的「特蕾莎·馬格巴努阿」（Teresa Magbanua）級巡邏艦、10艘45米長的「帕羅拉」（Parola）級巡邏艇，向法國貸款建造的「加布裏埃拉·思朗」（Gabriela Silang）號巡邏艦，以及美國援助的大批執法快艇。

11月13日，香港《南華早報》報導，PCG指揮官加文（Ronnie Gil Gavan）海軍上將在「馬尼拉南海對話」（Manila Dialogue on the South China Sea）宣布PCG將引進法國及日本艦艇。首先，菲國計劃透過法國政府的長期融資協議獲得40艘海巡艦艇，其中20艘將在法國建造；20艘在菲國進行組裝。其次，由日本國際協力機構（JICA）提供5.07億美元貸款融資給PCG，預計從日本三菱造船株式會社接收5艘97米長的大型巡邏船，並自2027年起陸續交付。

五、戰略意涵

隨著中菲在南海主權爭議日趨嚴重，PCG也積極推動轉型升級相關裝備，PCG計劃擴充艦艇規模，凸顯以下戰略意涵。

第一，菲國計劃自2027年起從法國和日本購買至少45艘新艦艇，屆時捍衛海洋主權的能力可增加一倍以上，並將人員編制擴充7千人，在2025年底前達到3萬7千人規模，成為南海地區海巡執法人員最多的國家。

第二，為迅速獲得新式海巡艦艇，菲律賓分別透過融資與貸款方式，從法國及日本獲得新式海巡艦艇快速提升實力，除強化與法國及日本關係之外，更獲得法國技術移轉及協助在菲律賓組裝承諾，有助提升菲律賓未來造艦能力。

第三，PCG雖然面臨中國的文攻武嚇，但從菲律賓堅定獲得更多新式海巡艦艇，可知其捍衛主權的決心。在法國及日本採購之海巡艦艇到位後，將可進一步提升PCG整體實力。此外，PCG也將獲得美國、加拿大、澳洲與南韓等國家更多的援助。

六、政策建議（代結語）

我國與菲律賓為近鄰，隔巴士海峽相望，同樣飽受中國侵擾，我國與菲律賓應暫時擱置海上主權爭議，加強海巡署與PCG在海上執法等方面的合作，相關政策思考臚列如後。

（一）建立台菲海巡高層常態會晤

PCG在小馬可仕政府的支持下，大幅擴充規模，到2025年總人數可達37,000人，較我國海巡署編制員額11,710人，足足逾三倍之多，顯示PCG未來是南海地區不可忽視的海上執法力量。為有序推動台菲海巡部隊交流，以及海上執法合作等，海委會海巡署可提出與PCG高層建立常態會議機制。

（二）瞭解菲對台菲海巡合作看法

我國曾於2020年5月將「台菲海巡合作備忘錄」函文外交部洽駐菲代表處協助推動簽署，由菲律賓外交部審查備忘錄內容。查「台美海巡合作暸解備忘錄」已於2021年3月26日簽署，惟迄今菲律賓外交部尚未函覆我國是否同意兩國洽簽該備忘錄。外交部應瞭解菲國對「台菲海巡合作備忘錄」相關看法，必要時可協請美國居間協調，盡快促成兩國簽署海巡合作備忘錄。

（三）促進台菲海巡海上執法合作

台菲兩國海域相連，在海上安全事務方面應該進行更綿密的合作，以維兩國海上共同利益。以往菲杜特蒂政府囿於一中政策，親中立場明確，台菲海上安全合作空間有限，惟近年來中菲因南海主權爭議關係持續惡化，創造台菲海上安全事務合作空間。未來海委會海巡署應基於「台菲海巡合作備忘錄」，以及海上共同利益，採務實作法推進與PCG海上執法合作。

參考資料
中文
一、台灣焦點通訊社，〈南海仲裁的起因、結果與後續〉。
二、宋燕輝，展望與探索，〈「南海仲裁案」各方反應與可能影響〉。
三、周虹汶，自由時報，〈南海緊張 菲擴充海防隊 抗中擴權〉。
四、林柏宏，Yahoo 新聞，〈菲律賓透過新法強化南中國海主權 特朗普重返白宮使中菲局勢增添變數？〉。
五、許祺安，即時中國，〈反制菲律賓新海權法 解放軍組織海空兵力在黃岩島周邊戰備警巡〉。
英文
Chloe Mari A. Hufana, Business World, PCG eyes delivery of 10 ships from Japan, France next year.
Yang Sheng, China Diplomacy, US funding to Philippine Coast Guard ‘intends to encourage more frictions in S. China Sea’.
Josiah Gottfried, CSIS, The Philippine Coast Guard’s Modernization: An International Joint Effort.

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