烹小鮮的行政專業，要怎麼才能在民主社會受到適當的重視？──評《誰讓公務員生了病？》

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個人第一次接觸這本書是在疫情前，讀到一篇英文書評，有上網翻看了一些內容，大致理解本書的論述後，就沒有太關注其後續發展；但真正引起我興趣的，是在2023年底，一位名為「壽司坦丁」的知識網紅，在YouTube上傳了一個「基層公務員有『病』？」的影片，一開頭就引用本書作者的論著內容，引起網民大量的討論。

當然，從網路行銷的角度來看，這聳動的標題成功引起鄉民關注，然而，對研習公共行政專業的我來說，馬上產生在自己臉書《貓空論壇》回饋的衝動，我認為作者意圖出產一本公共行政病理學的專書，但我與美國公共行政學者Kenneth Meier理念相同，文官體系所有病理現象最大的問題根源是「民主政治」（democracy），只是在這個民主與非民主世界衝突與競爭的世界中，我們不想去面對民主政治在治理效能上的制度瑕疵而已。

一個月前臉譜出版社的人員用e-mail接觸我，他們已經翻譯完成並且準備出版本書，希望我可以給他們一點行銷用的短評，在給出短評的同時，我也萌生了寫一篇更長的專業評論的念頭。主要動機是，出版界難得願意推出與公共行政相關的科普書，我希望藉此機會讓現在及未來網路上的學子們可以找到一篇從純粹公共行政專業角度撰寫的書評。

當然，本書的書名翻譯也是讓我想寫專書評論的原因之一。一方面，出版社承襲網紅的行銷策略，聳動的標題讓我有衝動要說話，另一方面，本書的中文書名比網紅下標更往探究公務人員病灶的角度切入而深得我心。因此，我想用最近台灣一些與公務體系有關的新聞當作開場白，我個人認為，讀者經過以下整理台灣公務體系第一線的現況，大家就會理解，這本《誰讓公務員生了病？》專書的價值所在。

民主臺灣的公務體系已經病入膏肓了嗎？

媒體都在報導，考試院國家考試的報考人數年年在下降，政府、學界與民間對此議論紛紛但有不同看法，有人說是少子化的關係，各行各業都缺人，有人說是因為年金改革，公務人員的退休保障不再具備過去的優勢；當然也有人說是因為年輕人的價值觀改變，Z世代的人已經揚棄「鞠躬盡瘁，死而後已」的自我犧牲精神，視其為組織與首長假藉公共利益進行情緒勒索的藉口，轉而追求工作與生活平衡下的自我實現，公務員聽命辦事的無聊生活不再具備職場吸引力，網路上一片「公務人員不香了？」的懷疑論瀰漫，一些離職的公務人員或網紅，一方面鼓吹公務人員不用再高調甚麼「為人民服務」，只要對自己負責就好，另一方面，倡議大家考進公務體系後，可以擁有在職場上「無聲辭職」的選擇權，工作能推則推，追求財務自由與有薪的躺平生活。

如果回到公職現場，第一線的社工師因個案工作壓力大，考上後幾年就離職，或內轉至一般行政；基層學校的行政工作找不到老師兼任，他們越來越不願意投身學生、家長、及民意代表都難搞的行政工作，希望能夠專心教書就好；基層員警對於派出所與分駐所的領導工作興趣缺缺，想當刑警的人員也逐年減少，只想作內勤工作保平安，因為政府的公權力越來越不好用，動輒引起民怨，不論是誰的錯，最終都會歸責到公務人員服務態度與方法的瑕疵，頑劣的學生不能責備要好好引導，違規的人民開罰單時要心平氣和，甚至已經關到監獄的人犯，也逐漸不時興懲誡的用語與做法，而要擴增非公務體系的生活輔導與心理諮商人力，希望他們最終復歸社會，人權高於一切的進步大旗下，政府真的成為擁有公權力但要省著點用且「打不還手，罵不還口」的服務業。

在社會普遍受到新公共管理（new public management）下顧客導向思潮的洗禮，公務人員還是必須承受各種社會問題出現時，鄉民在網路上噴發「怎麼政府都沒人管？」的責難，從都更違建、交通違規、虐童家暴、汙染健康、詐騙犯罪、流浪動物、甚至國家安全，公務體系像極了被鐵鍊綑綁的大力士參孫，或是被朝廷下了十八道金牌而綁手綁腳的大將軍岳飛，作或不作都一樣被罵的公共代罪羔羊。

當然，更悲哀的事也就發生了，2024年11月初，一位勞動部的公務人員，被長官指示要寫一份整個政府高層都在瘋狂的人工智慧（artificial intelligent, AI）標案，由於過程中領導統御和溝通的問題，該名公務人員在完成任務的同時也交出了自己的生命，而勞動市場反霸凌與職災的中央主管機關，強調會請外部人士組成委員會調查，報告出來前外界不要過度猜測！

將公務人員道德主體化，國家治理會得到更好的結果嗎？

公務人員這工作一向都是神秘又公開的茶餘飯後議論焦點，大家雖對其運作了解不多，但都能說上幾句評論。本書一開始就依循此傳統提出「官僚」（bureaucracy）一詞是一個負面的專有名詞，與當年韋伯（Max Weber）開始探討它時的情況已有差異；不過，這差別現象在公共行政學門是一個重要研究議題：「政治與行政二分」（politics-administration dichotomy）：公務人員聽命辦事天經地義，但如果政治上司命令是要造假新聞欺騙人民，公務人員要不要聽命辦事？對於「道德困境」（moral dilemma）這個大哉問，學門的始祖Woodrow Wilson認為相對於民主選舉，行政要有獨立性；1950年代Hannah Arendt認為下屬不應用「聽命辦事」來正當化屠殺猶太人的邪惡；1970年Dwight Waldo認為公務人員不應僅執行政策，而應積極參與公共倫理決策，以維護民主價值。

本書作者Dr. Bernardo Zacka是一位年輕的政治哲學家，他應用西方哲學受基督教文明薰陶下個人主義之「道德主體」（moral agent）理論，來應對公務人員面臨的道德困境是不會有疑慮的；事實上，從Michael Lipsky提出「基層官僚」（street-level bureaucracy）一詞，並討論第一線人員運用「裁量權」（discretion）時，就已經觸及了本書主要的問題：「公務人員表面上是一位聽命辦事的公僕，但實質上掌握了一些隱晦的裁量權。到底在國家政治決策框架下所存在的裁量權，讓一位公務人員遂行心中『好／壞』價值判斷是合理的嗎？」

這問題的複雜性有兩端：其一，公務同仁的價值判斷，可以帶入公務決策嗎？答案是「看情況」，例如，基督徒公務人員消極不執行同志法律，一方面違反了民主原則，但另一方面卻保持了道德主體的判斷，充滿了爭議。

其二，公務人員的裁量權應用，在東德士兵被要求射殺逃亡到西德民眾但卻消極不執行的個案上，起碼從事後來論斷，第一線道德主體判斷與社會道德標準是一致的；但是，這個案可以一般化嗎？從實務上來說，公務人員所面對到的道德困境有百百種，Dr. Zacka與其他當代的論者一樣，倡議價值多元論（value pluralism）的前提下，無法避多元價值之間的衝突。

因此，作者意圖將這個道德困境，從聽命辦事這種由外到內的倫理困境，轉換成公務人員本身被視為道德主體之下，他們面臨價值衝突時的「自我實現」問題，當然，這樣作並未解決公務人員必須面對的複雜工作環境，不過這是一個聰明的研究角度選擇，一方面，作者自己都承認這改變是「中庸且保險」的，但另一方面，這選擇也將政治學最關心也最難纏的「官僚體系的政治控制問題」晾在一邊了。

公務人員日常的道德思辨，真能實踐公共利益嗎？

事實上，Zacka的研究和許多沒有公共行政背景的學者一樣，忽視了「政治上司」（political clients）（按：政治上司泛指公僚體系指揮系統中可以對其決策產生影響的人或制度。簡單來說即政務人員。）和公務人員之間不對等的互動關係。因此，對那些沒有學過組織理論和行為的政治學者來說，研究官僚體系的重點在於如何掌控這個體系，而不是在於政府的最終決策是否正確。

官僚控制理論隱含一種觀點，即完全接受民主選舉的結果，並要求公務人員將「回應性」（responsiveness）當成唯一的公務價值。這樣看來，Zacka將研究焦點放在公務人員行使裁量權時的自主性，表面上是把公務人員當作有道德判斷的個體。然而，實際上他把民主體系「對或錯」的道德責任完全放在公務人員身上，期待他們利用裁量權找到一條「正確」的道路，以實現民主政治的「公共利益」理想。然而，在實務中，公務人員要保持真正的獨立性其實非常困難。

雖然Zacka應用參與觀察的民族誌方法，為讀者歸納了第一線公務人員如何在效率、公平、尊重和靈活應對等四大要求之間維持平衡；這些公務人員在日常工作中，透過「道德思辯」（moral deliberation）找到滿足各方需求的解決方案，被Zacka稱為「日常決疑論」（everyday casuistry）。作者使用該詞是為了描述公務人員如何在工作中作出道德判斷，並自圓其說這些選擇是符合公共利益的，因此，該詞也帶有某種「詭辯」的意味。

在第四章中，Zacka應用了一個情境，類似英國電影《我是布萊克》（I, Daniel Blake）的場景，女主角因赴社福部門約會遲到而引起的爭議，他歸納了三種公務行動的類型：行政型、積極型和懲罰型，並延伸出不同類型人員經過道德思辯後的三種選擇：公事公辦（冷漠）、關懷（呵護）和說教（正義），最終交叉分析其間的課責風險。

然而，本書最精彩的部分在於第四、五章，作者討論組織內部的動態是如何對公務人員的道德選擇構成制約與挑戰。作者應用了傳統公共行政中的「課（問）責」（accountability）的概念，來說明兩種影響第一線公務人員作為道德主體的狀況：一是來自上級（包括領導、政策或環境）的命令；二是同僚之間的相互影響，他稱這為「同僚間的課責機制」。前者衝突明顯，例如，如果上級命令公務人員欺騙公眾，作為道德主體的選擇應該是簡單的──「拒絕」。但如同東德士兵面對的困境，假設拒絕命令的代價是自己的生命，事情就變得複雜得多。而同僚之間的競爭與監控，也和上級的命令密切相關，這解釋了官僚體系中因領導輪替而出現的派系問題。表面上看來，這是政治人物控制體系的一種策略，但實際上，它對公務人員的道德自主性構成了極大的壓力。

結語：民主政治到底需不需要官僚體系的救贖？

從網紅民粹激情下的《基層公務員有「病」？》，到本書的中文翻譯《誰讓公務員生了病？》，我們可以看出民主社會對官僚體制的兩種看法。前者就是一般大眾的陳腔濫調（cliché），主要來自於公眾親身經歷與解讀、選舉中政治人物卸責的代罪羔羊言論、以及新公共管理論述中政府與企業的攀比下，官僚體制是美國川普總統口中的「闇黑統治勢力」（deep state），而公務體系被視為「米蟲製造機」。

但更持平的看法是，作為人類社會進步的重要組織性發明，官僚體系為何無法有效滿足大眾需求？造成這個落差的源頭，除了公務人員本身的問題之外，組織內與制度上還有很多可以討論的空間，本書是從政治哲學的角度切入，應用作者親身參與觀察的資料蒐集方法，在超過百年對國家運作探索的浩瀚星海中，一顆閃亮的新星。

事實上，本書最精華的論點，卻也是該書最明顯的研究限制所在。作者應用參與觀察集成的質性資料個案，推論成為某種一般化的理論觀點，還是存在方法論難以逾越的有效性高牆，比起用理論演繹法所生產出的另外兩本稍早發表，且研究議題類似的兩本專書，一本是《超越政治：官僚裁量權與可信的承諾》（Above Politics: Bureaucratic Discretion and Credible Commitment），另一本是《工作、偷懶與搞破壞：官僚回應民主公眾的途徑》（Working, Shirking, and Sabotage: Bureaucratic Response to a Democratic Public），本書的價值不在理論的前瞻性，而是在個案細節中，作者以其政治哲學家靈敏度，系統性地解讀一個古老的問題，他的解讀十分類似Charles Lindblom所提出，在多元影響環境中，公務人員需要「摸著石頭過河」（muddling through）的空間與能力。

這樣看來，Zacka的努力值得重視，但卻仍然無法解決長久以來政府治理過程中，存在於政治與行政之間多元價值之間衝突「調和」（reconciliation）的問題，民主需官僚體系才能運作，但又害怕官僚的專業，壓過至高的人民主權，或許，政府的制度從來都不應該、但卻不得不將價值衝突轉化成為行政倫理規範，置放在第一線公務人員的肩頭上。

不過，在民主政治越來越「極化」（polarization）的環境中，無論是一般民眾與政治人物，要將官僚在民主中的救贖功能說清楚講明白是個高難度的形像重塑工作，Zacka在公共行政知識科普化的場域中，向前推進了一小步，不過，這一小步對於政府內兢兢業業的公務同仁們的壓力解放，仍是杯水車薪；因此，我只能將Zacka的道德主體論，當作一個高尚的倫理「呼召」（calling）來安撫公務同仁被掏空的服務動機。

最後，我想分享一段公共行政祖師爺Woodrow Wilson在1913年所說的一段話，作為結束；時任美國第28任總統Woodrow Wilson，來到由基督教貴格會資助下成立、歷史悠久的賓州Swarthmore College發表演說中的一段話。

它常被拿來鼓勵大學生要堅持理想，也常被領導官員們拿來鼓勵內部員工莫忘初衷；因此，它非常值得分享給台灣的公務人員們，扎心是一定的，但希望大家憑著公共服務的熱忱能堅持下去，特別是在這多元且調和不易的工作環境中，自許擔任道德主體且能「出類拔萃」（pre-eminent）的公務人員，因為國家與人民十分需要您們的無私奉獻，雖然民主政治下的主人們並非都有自知之明；治國的專業當然不是無關痛癢的烹小鮮，相反的，鍋中的海鮮若不細心翻炒與優化，沒人能夠承擔國家落入治理失能的惡性循環中，而無法自拔的窘境的：

「您來這裡不只是要討生活而已，而是要讓這世界更豐盛、擁有更遠大的願景、並活出更精緻靈魂下的希望與成就感；因此，您的任務是要充實這個世界；如果忘記這使命，您就會讓自己的心性陷入貧窮的狀態。對我來說，大學與政府的理想是很接近的，我們很難不將兩者等同視之。」（You are not here merely to prepare to make a living. You are here in order to enable the world to live more amply, with greater vision, with a finer spirit of hope and achievement. You are here to enrich the world, and you impoverish yourself if you forget the errand. It seems to me that there is no great difference between the ideals of the college and the ideals of the State. Can you not translate the one into the other? — Address of President Woodrow Wilson, delivered at Swarthmore college, Swarthmore, Pa., October 25, 1913.）

參考書目
Brehm, J. O., & Gates, S. （1999）. Working, shirking, and sabotage: Bureaucratic response to a democratic public. University of Michigan Press.
Lindblom, Charles. （1959）. The science of muddling through. Public administration review, 19（2）, 79-88.
Lipsky, M. （2010）. Street-level bureaucracy: Dilemmas of the individual in public service. Russell Sage Foundation.
Meier, K. J. （1997）. Bureaucracy and democracy: The case for more bureaucracy and less democracy. Public Administration Review, 57（3）, 193-199.
Miller, G. J., & Whitford, A. B. （2016）. Above politics: Bureaucratic discretion and credible commitment. Cambridge University Press.
陳敦源。第三版。（2009），《民主治理：公共行政與民主政治的制度性調和》，台北市：五南出版社。

作者為政治大學公共行政學系教授兼系主任

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書名：《誰讓公務員生了病？：面對上級指令、民眾需求與自我價值的矛盾與衝突，基層公務員的日常工作難題如何從個人、群體與管理面尋求解方？》
作者：伯納德．札卡（Bernardo Zacka）
出版社：臉譜
出版時間：2024年10月