拜登總統批准新國家安全備忘錄之研析

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一、前言

值總統當選人川普（Donald Trump）即將於2025年1月20日接任美國第47任總統之際，拜登（Joe Biden）總統12月10日批准《新國家安全備忘錄》（New National Security Memorandum, NSM），做為川普政府對抗中國、俄羅斯、北韓、伊朗間日益合作的藍圖。當前前述四國已經構成美國國家安全最大的挑戰，而國家安全沒有假期，更不會因政權更迭而有空窗期，拜登政府盡其應盡之責，至於未來川普就任美國總統之後，如何落實該備忘錄或修正該備忘錄，屬於另一個層面的問題。本文分就美國及盟友面臨的挑戰、新國家安全備忘錄建議、政治意涵及政策建議，析論如後。

二、美國及盟友面臨的挑戰

近年來，全球因威權體制對抗民主自由世界，讓世界各地充斥火藥味，例如，其一，2022年2月24日俄羅斯入侵烏克蘭，戰火持續延燒至今，尚未看到和平的曙光。近期復因北韓派遣部隊協助俄軍作戰，更增添俄烏戰爭的不確定性。其二，中國在東海、台海、南海與中印邊界的持續擴軍，增添上述區域安全情勢的隱憂，區內國家如美國、日本、南韓、台灣、菲律賓與澳洲，無不強化合作或舉行聯合軍事演習，以因應中國軍事力量的擴張。其三，中東地區原本就是衝突的熱點，加以2023年10月7日，哈馬斯（Hamas）組織襲擊以色列，殺害包括來自30幾個國家的1,200人，其中有46人為美國人。此後，以色列持續對加薩走廊（Gaza Strip）進行空襲與掃蕩，又因胡塞（Houthi）組織及伊朗加入攻擊以色列，讓區域安全情勢更形詭譎多變。尤其，哈瑪斯及胡塞組織從伊朗獲得資金購買炸彈、迫擊砲、火箭、反戰車和防空飛彈，以及獲得伊朗的訓練協助，使得中東安全情勢每況愈下，迄目前為止，仍持續和平談判中。

值得特別注意的是，中國、俄羅斯、北韓、伊朗等威權體制沆瀣一氣、互通有無，合作對抗以美國為首的民主自由國家，具體事證包括：一是為交換伊朗協助俄羅斯在烏克蘭的戰事，俄國提供戰機、飛彈防禦、太空技術和無人機給伊朗。二是俄國供應北韓大砲、飛彈技術、燃料、資金；北韓則提供彈道飛彈及派遣萬名部隊協助俄國作戰，並獲俄國支持為核武國家。三是中國提供軍民兩用零件及維持俄國工業基礎；中國則獲得俄羅斯相關專業知識及深化兩國在軍事技術的合作；俄國與中國在北極進行聯合巡邏。威權體制的進一步結合，對美國及其盟友而言，實是安全的最大挑戰。

三、新國家安全備忘錄建議

依據拜登政府兩位資深官員說法，今年夏天即著手草擬《新國家安全備忘錄》，此文件主要處理美國與敵手及對手的緊張關係制定方針，協助下屆政府就職後能迅速上手，惟因部分內容涉密或具有敏感性，不會出現在公開版本。備忘錄提出四項廣泛建議，包括：一是改善美國政府機構間的合作（interagency cooperation）。二是加快與盟友分享有關四個對手（four adversaries）的資訊。三是調整美國政府對制裁和其他經濟工具（sanctions and other economic tools ）的使用。四是加強準備以管理對手涉及的同時危機（manage simultaneous crises involving the adversaries）。

四、政治意涵

拜登和川普有著截然不同的世界觀，但即將上任和卸任政府的官員都表示，他們在過渡期間會在國家安全問題上進行協調。未來川普就任後是否「拜規川隨」尚未可知，但就拜登政府發布的《新國家安全備忘錄》而言，凸顯以下政治意涵。

首先，《新國家安全備忘錄》由於部分內容具有敏感性，不對外公開，外界難以窺其全貌。不過，由公開的資料顯示，該備忘錄旨在對抗中國、伊朗、北韓和俄羅斯之間日益增長的合作，為接任者提供四國劣跡斑斑的資訊，以及相關應處建議，可做為川普政府應對四個國家的路線圖（roadmap）。

其次，《新國家安全備忘錄》闡明未來美國將面臨中國、伊朗、北韓和俄羅斯等四個國家的挑戰，在最壞的情況下，可能要面對四個國家同時的挑戰。誠如拜登政府不願具名的官員指出，該文件旨在幫助下一屆政府建立「能力」，以應對未來最困難的外交考驗。

再次，《新國家安全備忘錄》已清楚說明中國、伊朗、北韓和俄羅斯等四個國家各取所需，然而，此四國進一步的結盟，確實讓美國面臨更棘手的挑戰，如何運用美國及團結盟國採取制裁及其他經濟手段，並以軍事力量為後盾，更好處理四國所同時引發的危機。

五、政策建議（代結語）

美國新舊政府將於2025年1月20日交接，拜登政府秉於職責，提出《新國家安全備忘錄》，以應對中國、俄羅斯、北韓、伊朗等國之挑戰。未來，川普政府是否照單全收，或是另有想法，難以預測。我國能做的便是與美國等民主夥伴深化合作，研提政策建議如後。

（一）持續推動深化台美關係各項作為

川普在第一次擔任總統時對台灣極為友善，研判明年1月20日上任後，對台政策應是審慎樂觀。惟我國對於川普所關切的所謂保護費、搶走美國晶片等論調，以及與美貿易順差過大等議題，政府有關單位對於軍購、擴大投資美國及採購美國產品等，應有完整的規畫及善意回應，並在此基礎上，推進台美外交、經貿、軍事、教育與文化等各層面的合作，深化台美關係。

（二）掌握川普政府未來台海兩岸政策

川普即將就任美國總統，此為渠第二度入主白宮，迄目前為主，其所任命之外交、國防、安全與情報官員，反中立場明確，且對台友好。惟川普以美國為優先之立場，多少會影響我國家利益，據媒體報導，政府已派國安官員前往美國拜會川普新政府團隊，後續政府有關單位應持續掌握川普政府對台政策走向。

（三）提供中國研究訊息給與美方參考

《新國家安全備忘錄》所揭示的四項建議中，其中第二項說明加快與盟友分享有關四個對手的資訊，我國對中國在黨政、經濟、軍事、社會等層面均有深入之研究，應屬首屈一指，未來可透過情報交換或學術交流，適時就我國精闢的研究成果，提供美方參考與運用。

參考資料
中文
一、BBC News 中文，〈以色列VS.哈瑪斯：究竟誰犯下了戰爭罪〉。
二、周虹汶，自由時報，〈拜登批准新國家安全備忘錄〉。
三、中央社，〈哈瑪斯建小型軍隊 專家：伊朗軍援多年強度更甚以往〉。
英文
1.AAMER MADHANI, Associated Press, Biden approves national security memo on China, Iran, North Korea, and Russia ahead of Trump’s return.
2.Press Statement, US Department of State, Anniversary of October 7th Attack.
3.Wes Shinego, Department of Defense, North Korea Presence Underscores Russia’s Struggle, Pentagon Press Secretary Says.

「台灣智庫」秉關心國防事務，編組「國防安全小組」，深入研究國防相關議題，並提出政策建議（詳見「國防安全」專欄），盼有助國防事務的改革與精進。未來「台灣智庫國防小組」將在既有基礎之上，持續擴大研究能量與提出建言，為國防事務改革做出實質貢獻。