美國國會通過2025國防授權法案加強台灣安全之政治意涵

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一、前言

12月12日，路透社（Reuters）報導，美國眾議院通過「2025財政年度國防授權法案」(National Defense Authorization Act, NDAA，下稱國防授權法案)，嗣後 12月18日，參議院全院表決通過該法案。因該法案事涉台灣安全，殊值重視後續拜登(Joe Biden)總統簽署，以及撥款法案立法。本文分從近期國防授權法案立法進程、國防授權法案關於台灣部分、政治意涵及政策建議等面向，分析如後。

二、近期國防授權法案立法進程

近期關於NDAA立法進程包括，其一，12月7日(美國時間)，美國聯邦參、眾兩院軍事委員會(SASC &HASC)經過多方討論，公布兩院軍委會該法案協商版本，分送眾議院及參議院全會表決。其二，12月11日，眾議院全院以281票贊成、140票反對，通過NDAA。其三，12月18日，參議院全院以85票贊成、14票反對，通過NDAA，後續將呈送拜登(Joe Biden) 總統簽署。

值得特別注意的是，中國、俄羅斯、北韓、伊朗等威權體制沆瀣一氣、互通有無，合作對抗以美國為首的民主自由國家，具體事證包括：一是為交換伊朗協助俄羅斯在烏克蘭的戰事，俄國提供戰機、飛彈防禦、太空技術和無人機給伊朗。二是俄國供應北韓大砲、飛彈技術、燃料、資金；北韓則提供彈道飛彈及派遣萬名部隊協助俄國作戰，並獲俄國支持為核武國家。三是中國提供軍民兩用零件及維持俄國工業基礎；中國則獲得俄羅斯相關專業知識及深化兩國在軍事技術的合作；俄國與中國在北極進行聯合巡邏。威權體制的進一步結合，對美國及其盟友而言，實是安全的最大挑戰。

三、國防授權法案關於台灣部分

NDAA關於台灣主要有四個部分，一是授權成立「台灣安全合作倡議」(Taiwan Security Cooperation Initiative)；二是建立美台軍事創傷護理( trauma care)的聯合計畫；三是納入增強法案；四是表達國會意見(Sense of Congress，表達國會立場但無法律效力)，摘述如後。

（一）台灣安全合作倡議

「台灣安全合作倡議」是參考烏克蘭安全援助倡議的做法，授權國防部在2025年最多動用3億美元提供適當援助，以維持台灣足夠的自我防衛能力，例如，雷達、長程精準火力、整合防空及飛彈防禦系統、反艦飛彈、安全通信設備等，都可從美軍庫存提供；其它援助尚包括加強台灣的情監偵(ISR)、反裝甲、防禦性網路、電子戰及反電子戰能力等。

此外，此倡議參考美國與烏克蘭合作模式，允許美國直接向私人企業採購軍備，提供給盟友或夥伴。法案要求總統向參、眾兩院外交委員會提交報告，說明中國對台灣實施為期30天及180天封鎖或隔離下的經濟影響。

（二）美台軍事創傷護理聯合計畫

依據NDAA，美國將與台灣建立一項聯合計畫，該計畫涉及一般創傷護理、截肢和截肢者護理，以及與創傷後壓力症候群或創傷性腦損傷相關的任何其他心理健康狀況。

（三）國防授權法案納入增強法案

NDAA也將「增強法案」(BOLSTER)納入，和包含英國在內的歐洲國家定期磋商，如果中國涉及推翻(overthrow)台灣當局、佔領台灣領土，或對台灣採取重大行動，將對中國採取制裁措施(註：中國對台灣封鎖或隔離、奪取離島，以及發動威脅台灣軍民基礎建設的網路攻擊，都屬於重大行動)。

（四）國會意見

國會意見包括三個部分，第一，台灣海軍可在適當情況下，受邀參加明年的「環太平洋軍演」（RIMPAC）。第二，美國和歐洲國家應該公開並一再強調「各自的一中政策與中國的一中原則」差異，且反駁中國對聯合國大會第2758號決議的宣傳及錯誤陳述。第三，有對抗俄羅斯侵略及惡意行動經驗的國家，可以向台灣提供其防禦計畫的經驗教訓，以協助台灣在危機下進行動員。

四、政治意涵

參眾兩院已於日前通過NDAA，判很快即可呈送拜登總統簽署，國會通過該法案凸顯下列政治意涵。

首先，過去幾年美國對台軍售已見鬆綁，台灣對美採購武器無論在種類或核准程序上，都比歐巴馬政府時期加快不少。到了拜登政府時期，美國恢復軍事援助台灣，此援助已有常態化趨勢，希望經由國會立法，要求行政部門確實履行對台援助，展現美國對台灣的支持。

其次，「台灣安全合作倡議」援助台灣的武器項目涵蓋甚廣，可從美軍庫存提供，希望迅速強化台灣防衛弱點，例如，雷達、長程精準火力、反艦飛彈、飛彈防禦系統、電子戰及反電子戰、網路防護、ISR系統等，滿足台灣防衛所需，落實美國武裝台灣的「豪豬戰略」(porcupine strategy)。

再次，國會意見方面，雖然對行政部門沒有強制力，但還是建議國防部邀請台灣海軍參加明年的RIMPAC。此外，國會也建議國務院反駁中國對聯大第2758號決議的曲解，並協請有對抗俄羅斯經驗的國家，提供相關經驗給台灣參考，顯見美對台支持除軍售台灣之外，還有協助台灣對抗中國及國際參與。

五、政策建議（代結語）

美國眾議院已於12月11日通過全院NDAA；參議院則於12月18日全院表決通過，將呈送拜登總統簽署，後續仍須通過撥款法案來加以落實，研提政策建議如後。

（一）密切關注後續撥款法案立法

美國參眾議院已於日前通過NDAA，近期將呈送拜登總統簽署成為法律。年度NDAA係指導國防部的關鍵政策，惟仍須通過撥款法案來加以落實。由於該法案涉及我國利益，政府有關單位應密切掌握該法案後續立法進程。  

（二）蒐整川普政府未來對台政策

川普將於2025年1月20日就任美國第47任總統，此為川普第二度入主白宮，迄目前為止，其所任命之外交、國防、安全與情報官員，反中立場明確。惟川普以美國為優先之立場，多少會影響我國家利益，據媒體報導，國安會已派兩位副秘書長前往美國拜會川普新政府團隊。對此，政府有關單位應持續掌握川普政府對台政策走向。

（三）爭取海軍參與明年環太演習

美國會表達邀請台灣參加明年的RIMPAC，這樣的意見雖然對美國防部沒有約束力，但美國防部應該會進行內部評估。此外，川普將於2025年1月20日就職，整體政策走向仍難以掌握。職司之故，站在強化國軍國際接軌，以及汲取聯盟作戰新知，國防部應積極協調美國防部邀請海軍參加明年RIMPAC。

（四）評估推進與烏克蘭全面關係

在美國國會意見中提及協請有對抗俄羅斯經驗的國家，提供從防禦計畫(defense program)中汲取的經驗教訓給台灣參考，我國可考量在美國協助之下，積極推進與烏克蘭的關係。對此，政府有關單位可召集民間企業共同研討，評估對烏克蘭之援助、投資及後續重建工程，全面深化台烏關係。

（五）善用我國現行國際參與機制

台美於2015年6月1日簽署備忘錄成立「全球合作暨訓練架構」(GCTF)，目的就是要拓展台灣國際參與，目前已有132國參與。又「對中政策跨國議會聯盟」（IPAC）於今(2024)年7月30日在台北舉辦年會，計有23國及歐洲議會共49位成員出席，創下IPAC史上最大規模，我國應善用前述組織，持續協請各國導正中國曲解聯大第2758號決議。

參考資料
中文
一、中央社，〈國防授權法案 明年可動近百億 美透過軍備、作戰訓練 助台抗侵略〉。
二、倪嘉徽，TVBS新聞網，〈美眾議院通過2025國防授權法! 含成立「台灣安全合作倡議」〉。
三、賴名倫，青年日報，〈美參院通過2025《國防授權法案》加強應對中國威脅〉。
英文
1. Chung Yu-chen, Teng Pei-ju and Evelyn Kao, Focus Taiwan, Defense/U.S. House passes US $895 billion defense bill; Taiwan aid included.
2.Department of North American Affairs, Ministry of Foreign Affairs ROC, US Congress passes NDAA 2025 with enhanced Taiwan security cooperation.
3.House Armed Services Committee, SASC &HASC Releases Text of the FY25 NDAA Agreement.
4.Jake Chung, Taipei Times, US defense act shows support for Taiwan.
5.Mallory Shelbourne, USNI, Senate Passes FY2025 Authorization Bill；CR with Sub Funds Withdrawn.

「台灣智庫」秉關心國防事務，編組「國防安全小組」，深入研究國防相關議題，並提出政策建議（詳見「國防安全」專欄），盼有助國防事務的改革與精進。未來「台灣智庫國防小組」將在既有基礎之上，持續擴大研究能量與提出建言，為國防事務改革做出實質貢獻。