產業政策再思考：起源、邏輯、工具與限制

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在1980年代日本經濟如日中天之際，加上台韓的快速成長升級，使得產業政策的討論在社會科學中一度成為顯學。1990年代隨著美國資訊產業革命性的發展以及全球化的開展，加上日本陷入長期停滯，使得產業政策的重要性似乎日益降低。

產業政策的討論有復甦跡象

然而近十多年隨著中國崛起，儘管整體社會經濟仍然問題頻生，但在大規模產業政策下關鍵產業技術產生長足進展，不僅改變很多產業的格局，也刺激出更全面的美中對抗，而形塑了當代的政治經濟格局。在這背景下，即使在最崇尚自由市場的美國，產業政策的討論也開始升溫。

2023年九月《哈佛商業評論》（Harvard Business Review）刊出專文The New Era of Industrial Policy Is Here，強調產業政策的時代重新來臨，一定程度可以反映美國商界以及企管學界對這課題的關注。而哈佛大學社會學系雷雅雯教授檢視中國在資訊時代產業政策影響的新著《鍍金的鳥籠》（The Gilded Cage: Technology, Development, and State Capitalism in China），徹底檢視中國資訊網路產業的發展體制，甫出版就囊括美國社會學界相關領域所有大獎，也凸顯出中國產業政策這個課題在現今學界所受到的關注。

在本文中，筆者試圖以日本以往產業政策的研究為基礎，就產業政策的起源、邏輯、工具與限制做完整討論，作為對現今的發展討論的起點。儘管年代略為久遠，同時彼時全球經濟脈絡也與現今狀態有所差異，而日中間也有很大的差異，但日本產業政策研究的完整性提供相當清晰的圖像，可以提供完整圖像而與今日中國以及其他國家的發展做有意義的對照。

產業政策討論並非以效率作為標準

首先，在討論產業政策時一個常見的盲點是以效率（efficiency）作為衡量政策的指標，單純視之為無效率的政府干預。然而產業政策真正的邏輯是有效性（effectiveness），能否達成目標，而非政府投資能否產生最大收益。簡言之，效率指的是投資能不能得到最大的收益，有效性則是能不能達成所設定目標。事實上如果僅考量短期效率，市場必然比政策更有效率。然而一旦考量其他目的，產業政策的重要性就會出現。

要釐清效率與有效性之辨，台灣一個晚近的絕佳例子是口罩國家隊。在疫情高峰的時刻，口罩國家隊的出現適時解決了缺乏口罩的燃眉之急。事實上在台灣自己生產口罩未必是最有效率的安排，但卻確保了可以在最需要的時候取得口罩，在這目標下是個有效的政策。而以防疫即作戰的比喻，有效性最好的案例就是戰爭。戰爭動員的目的就是要在必要的時間點能動員到所有該動員的人，發展出足以生產相關武器的技術，動員到需要物資，而擊敗對手。而產業政策的邏輯也常常源自於此。

產業政策最核心的邏輯是經濟民族主義

既然產業政策是目標導向追求有效性的行動，下一個課題就是目標為何。在日本的案例中（筆者相信中韓也相當類似），產業政策最核心的目標並不只是GDP的成長，更包含了經濟民族主義，也就是是自主。在這裡自主可以更進一步分為兩個面向。第一個面向是擺脫對其他國家的技術依賴或者說其他國家的經濟控制。在產業政策發軔之初，後進國的比較利益通常在於門檻較低的勞力密集或者原物料的輸出，而受制於先進國門檻較高的資本密集、技術密集的工業。如何跨過這個門檻、「和先進國平起平坐」是政策的重要動力。

在這過程中，政策考量不僅在於經濟上提高附加價值，也在於改變產業權力結構中受制於人的位置。也因此，產業政策目標是建立自己的輕油裂解廠、自己的高爐、完全自製的半導體、自己的汽車、自己的家電、自己的網路與電商系統與自己的民航機工業。換言之，在追求自主的思維下，「自己的xx」本身就是產業政策的目的，而非單純追求更高利潤的手段。網路與電商系統與自己的民航機工業。換言之，「自己的xx」本身就是目的，而非追求更高潤的手段。

透過產業政策強化軍事能量亦是重點

自主的第二個面向，也是台灣較少考量的，則是透過建構軍民互通的科技與產業結構下，透過產業政策強化軍事能量。最明顯例子就是造船業；就中日韓而言造船都是相當重要的策略性工業，與造船業所蘊含生產軍艦的產能有關。臺灣造船業的長期積弱，也深刻影響了台灣海上國防的能量。而除了造船外，在重化、運輸與能源工業的發展上也可以非常清楚看到所隱含軍事動員的影子。

隨著戰爭走向電子資通領域，資訊通訊產業，特別在中國也深刻染上軍民互通科技的色彩。某個意義而言，產業政策的原型就源自於二戰期間源的德國、在日本取得重大影響的「總體戰」概念。日本戰後產業政策主要推手的通產省在戰前一度叫軍需省，同時戰後產業政策重要推手就是以岸信介為首的「滿州幫」，甚至所使用的政策工具許多來自於1940年產業統制的政策。

而主導韓國發展型國家的朴正熙，也與日本發展型國家「系出同源」，在戰前曾在滿州國擔任軍官，產業政策也受到日本很深影響。而美國儘管一般而言並不介入產業發展，但在軍事科技一直都有相當程度軍民共構的色彩。戰爭動員不只是比喻，也是產業政策的起源跟內涵的重要邏輯。

在具體內涵上，產業政策的落實常常意味著扶植出可以成功進行技術追趕甚至領先的廠商。中日韓台產業政策受到的矚目，自然也與這些國家在策略性工業中孕育出足以和歐美平起平坐甚至超越的廠商有關。在政策工具的手段上，除了被經濟學者詬病的關稅保護、租稅優惠與現金補貼等一般性手段外，也包含很多更細緻、針對個別工業與部門的政策，包括要求國外具先進技術廠商在進入國內市場時扶植國內廠商，提供策略性部門廠商優惠貸款或優先分配融資，鼓勵廠商整併成具國際競爭規模廠商、建立共同研發計畫、優先提供政府訂單、建構對國內廠商有利的技術規格、提供研發資源與以外交力量協助海外拓展等等。

產業政策有幾個重要風險

儘管東亞產業政策產生重大成效，仍有幾個重要風險。首先，資本主義國家產業政策仍然必須透過市場，產業政策成敗端賴於能否扶植出能在市場中立足的廠商，這是產業政策與社會主義國有經濟最大差異，因此政策制定者掌握市場動態的能力相當重要。包括國家本身的基礎建設以及行政能力，以及與市場的連結就深刻影響掌握市場能力。而產業政策高度仰賴國家與私部門的協力，是否具有足以支撐產業政策的國家結構以及國家與私部門連帶，也是產業政策成敗的重要關鍵。

另一方面，如何避免尋租也是產業政策的重要挑戰。以日本而言，即便官僚大體上以清廉著稱，產業政策執行的結果也免產生弊端。特別是在長期由退休官員出任要職的機構，也就是俗稱下凡（天下り）的實踐下，在1990年代陸續爆發各式醜聞，嚴重削弱了產業政策的正當性。如何避免尋租仍然是政策的重要挑戰。

產業政策的另一個風險在於退場機制。技術追趕的確相對容易成功的目標，但在廠商跨過技術門檻而成為市場參與者後，如何在市場上保持長期合適的營運規模與策略，形成了另一個重要挑戰。如前所述，產業政策類似於戰爭動員，但戰爭有結束的一刻，產業競爭卻沒有。由於一開始在目標導向的有效性邏輯下往往要大量動員建立產能的資源，在產業發展邁入成熟期後仍然持續類似模式過度投資，幾乎是中日韓產業政策執行過程共通現象。

中國今日的「內捲」現象，有其根本制度根源

日本在1990年前三過剩的問題（負債過剩、人員過剩、設備過剩），在泡沫經濟破裂後歷經了長期的調整才得以紓解。韓國在亞洲金融風暴中的崩潰，一度程度來自於過度投資所導致的過度舉債，也要在之後劇烈的結構轉型中才得以部份解決。而中國現今大小行業頻頻陷入大規模產能過剩的價格殺戮，規模遠遠超越當年日韓，形成了內部過度競爭的現象，也就是俗稱的「內捲」，根本原因之一來自於以有效性為基礎的產業政策的長期後果。

總結而言，從結果論來看，東亞戰後高度的成長除了其他各項結構性因素外，產業政策在提升產業技術水準上的確常常扮演臨門一腳的角色，對東亞的經濟成長有一定貢獻，然而其副作用也相當明顯。而今日中國在產業政策下所產生技術進步以及龐大過剩產能，已然對當代全球經濟投入一個引起巨幅波瀾的巨石，深刻影響了當前國際政治經濟的走向。而中國軍民互通科技的發展更是直接衝擊台海乃至全球安全，影響台灣的根本生存。傳統上在分析這些現象時多半從全球化與地緣政治入手，但筆者試圖指出產業政策的長期發展也是不可忽略的面向，而臺灣要形成足以對應這些挑戰的政策，對產業政策邏輯、工具、成效與限制的完整理解是不可或缺的工作。

作者1974年生，美國杜克大學社會學博士，前後任職於中山大學與政治大學。在專業領域內外廣泛涉獵以追求知識上的自由，習慣從多樣方法與視角觀察社會事務，篤信對在地與世界的批判性認識是公民社會重要基石。著有《屏東縣誌—產業經濟篇》、《不待黃昏的貓頭鷹：陳紹馨的學術生命與臺灣研究》以及其他論文。