【書摘】《從昭和到令和：如何理解當代日本的轉變》

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第八章

當代日本文化政策—文化民主主義與文化藝術立國—

─劉夏如／北科大文化事業發展系講師、中央廣播電台常務董事—

壹、前言

2023年3月27日，日本文部科學省所屬的文化廳，正式從東京移轉至京都。這是明治時代以來中央政府機關首次搬遷到地方的歷史性舉動，期望能藉此舉措以突破「東京一極集中化」的趨勢。為此，日本政府強化新文化廳的各項行政機能，包括成立輔佐文化廳長官的戰略辦公室與新的文化政策推進本部，全面推進藝術文化的數位轉型（DX）與全球拓展、強化文化財（文化資產）的保護與活用、推廣飲食文化與生活文化、發展文化觀光經濟以及促進地方創生等。

若從文化政策比較的視角，這些內容似乎無甚新意。現代國際社會成員都不會忽視文化發展的重要性，二戰後的亞洲新興國家也多從早期強化認同的民族主義主軸的文化政策，逐漸轉型為重視經濟產業價值的文化政策。在此脈絡下，「韓流」的崛起，被認為是國家主導文化經濟的典範，成為各國爭相探究學習的對象。日本新文化廳的戰略宣示，很容易讓人習以為常定位成另一場國家競爭力賽局。

然而，從日本政治的角度看，新文化廳遷移至京，乃是日本執行「首都機能移轉」國土計畫的重要一環，象徵了從明治維新「廢藩置縣」以來的中央集權到平成時代「廢央創域」（中央→地域）的地方分權之具體實踐。

另一方面，中央集權形塑均質化的國民，有利於工業化資本主義的高速發展，是現代國家典型的制度設計。隨著第三波民主化浪潮與全球在地化的進展，西方民主先進國家開始積極推動地方分權改革，企圖以落實地方自治，來建構公民社會，深化鞏固民主。東方日本也乘浪而起，率先嘗試從亞洲中央集權慣性軌道轉向，自1990 年代起多次立法推進地方分權，整備NPO法、PFI法等以活用民間力量，重組市町村等地方自治體（地方政府）進行了「平成大合併」，並引進「道州制」議論，嘗試往「準聯邦制的地域主權國家」體制構想前進。這場撼動既有政治結構與思想觀念的「國造工程」（重新打造國家），堪稱日本史上繼明治維新、戰後改革以來的第三次大改革。

從這個視角來看，在這場歷史性的國家改革運動中，京都新文化廳及其宣示的文化政策，便顯意義重大。

冷戰後，文化文明差異取代意識形態成為分析國際政治的主要因素。1990年代膾炙人口的「軟實力（Soft Power）」論述（Joseph Nye），更宣告了21世紀=文化時代的來臨。文化因素全方位涵蓋了治理、經濟、科技、外交等影響現代國家發展所必須面對的重要課題，加上新興「文化權（Cultural Right）」普世價值的提倡，文化政策逐漸成為各國政府必須公開說明的國是藍圖。文化政策除了要驅動國家發展的附加價值，更牽涉到每個國家如何在國際社會中自我定位。簡言之，文化政策不只要讓他人喜愛買單，更重要的是認識自己。

另一方面，出乎一般人長期以來對日本「文化大國」的印象，其實日本直到2001 年才有《文化藝術振興基本法》的成立，「文化政策」一詞也才公開出現在戰後日本的官方法令文書之中。遲至2006年，「日本文化政策學會」（The Japan Association for Cultural Policy Research）方正式設立。該法實施十六年後，2017年更名、修改為《文化藝術基本法》。從基本方針到實際的推進計畫，日本政府開始明文將文化藝術列為「日本再生」的永續發展戰略，內外標榜「文化藝術立國」。文化基本法即為文化憲法，乃統籌文化法制的集大成與文化政策實施的最高法源依據。此基本法之制定過程與修正的相關背景，恰與當代日本「文化轉向」的整體改變若合符節；聚焦基本法可以理解日本文化政策的動向，將有助於我們更清楚認識當代日本在政治經濟社會等全方面的變貌。

本文首先介紹戰後日本文化政策從社會禁忌到社會共識的演變，其透過地方治理實踐文化民主主義，「由下而上」逐步醞釀催生亞洲第一部文化基本法的過程。其次整理文化基本法成立的社會背景、內容重點與意義。最後分析基本法修正的新時代意涵與其對台日關係／文化外交的啟發。

貳、亞洲文化民主主義前沿：日本地方文化行政改革運動

戰後日本在自民黨長期執政下，由於選制造成金權政治的結合，加上不時出現的政治醜聞，讓許多日本人經常如此自我解嘲：日本是一個「經濟一流，政治三流」的國家。尤其在泡沫經濟崩壞後，社會上出現一種「日本政治也沒什麼好期待了，整個國家走向衰敗是必然」的氛圍。但是這種看法往往忽略了公民社會的力量；因為60年代安保鬥爭與新左翼運動的敗北，並不等於日本社會力從此消退。若與同時期的台韓威權體制相較，事實上日本還是當時東亞唯一的民主國家（儘管是由GHQ推進的改革）。

民主國家主權在民，透過選舉參與國政及地方公共事務。象徵戰後民主主義的日本國憲法，是許多西方政治理想的結晶，當然也包括了地方自治的設計。儘管有著理想的設計，但在實踐上仍然有戰前中央集權的慣性。因此出現所謂「三成自治」的譏諷語，正說明日本地方自治推動中的矛盾之處。回顧戰後日本從廢墟出發，拼經濟發展成為當時的第一要務。但伴隨著開發的同時，也造成環境污染、自然景觀破壞、人口過度集中大都市、城鄉差距擴大、傳統文化流失等危機。日本人固然變有錢了，但也有人反省是否反而淪為「經濟動物」？！許多知識人開始質疑，這是我們要的國家樣貌嗎？主張除了所得倍增，也應追求「文化倍增」；特別在地方首長是受到社會黨、共產黨支持而當選的「革新自治體」（改革派地方政府），他們在1960∼70年代以公害問題為契機，以文化治理作為反抗機制，逐步凝聚住民意志，而挑戰自民黨執政的中央保守政治。

為何地方行政會以「文化」為抵抗場域呢？這是因為行政必須有法令依據，而當時文化事務是唯一處於不受中央法令規範管理的範疇，屬於「法律空白領域」（除了文化財保護以外），這也意味著地方政府的文化建設得以按照自己的意志實踐。又為何會有此空白？這是由於二戰期間日本政府仿效納粹德國的文化統制，將教育、文學、藝術、宗教以及大眾娛樂（電影廣播戲劇圖書出版）等所有國民精神活動的一切都以「文化政策」整編動員，這樣的黑色印記深植人心。文化政策一詞因其歷史負面意涵，戰後政府部門便傾向隱晦避談，而根據1947年通過的《教育基本法》及1949年通過的《社會教育法》，基於「文教一體」的便宜之計，遂將文化行政置於社會教育行政範疇之中。雖然讓文化藝術得以有持續發展的空間，但也造成了日後文化法制整合的困擾。

1968年，文部省（相當於台灣教育部，後改制為文部科學省）設立了文化廳來統籌文化事務，但施政重點擺在文化財保護，對於藝術文化的支援多侷限於專業的團體或個人之補助。相較中央對於文化政策的無作為，地方自治體則扮演了主導的角色，非常重視與居民的溝通合作，政策強調地方的自然、歷史、文化、產業。各地廣興歷史博物館、鄉土資料館、美術館，以文化來進行造鎮／營造社區（まちづくり）。

自1970年代起，受到「地域主義」與「內在發展論」等時代思潮的影響，日本從最上位的國土計畫到各地的區域計畫（參照圖1），皆逐步轉向強調尊重地方的獨特性，追求地方的自主與自立。這場標榜「地方的時代」市民文化運動發軔於大阪，當時許多在地有志之士對於高度經濟成長所帶來的不管是肉眼可見的街景「東京化」，或是道頓堀的文樂、人形淨琉璃等文化傳承的斷裂，都抱持高度的危機感。1972年，大阪府知事黑田了一創立「大阪文化振興研究會」，集結了關西圈知識人與實務工作者，連續數年召開文化會議，出版系列作品倡議「文化開發」（相對於經濟開發）。革新倡議後來席捲全國，諸多地方的自治體與住民時常串連交流討論文化振興改革方策。走過1960年代「政治的季節」，日本社會開始進入了「文化的季節」。

有鑑於戰後長年的文化/教育不分，地方文化運動改革的具體作法，第一步就是將各地方政府的社會教育課所管之文化事權移轉出來，直接在地方首長管轄內設置「文化局／課／室」之類的部署。從社會教育課到文化課，「自治體文化行政」正式確立。背後理論依據有二，一是時任國立民族學博物館館長的文化人類學者梅棹忠夫的「水龍頭論點」：認為文化建設應該像打開水龍頭就能隨時享受一樣，主張「教育是充電，文化是放電」，明確指出兩者的差異性。二是政治學者松下圭一的市民自治理論。松下批判既有的社會教育，認為成熟的市民社會不應該再由國家來教育人民（由上而下）；主張從官治集權走向自治分權的政治體制，更有利於培育市民文化，最終達成市民自治（由下而上）。

1970-80年代，松下的市民政治理論不僅促發了地方政府興建文化中心、多目的文化會館的風潮，也讓「シビル．ミニマム」（市民生活基準，和製英語civil minimum）這個新語蔚為流行，地方文化行政不僅治理文化，也用文化的視點改革地方行政，提倡「行政的文化化」（綜合性的文化行政，類似台灣中央的「部部都是文化部」概念），將傳統官僚組織文化從根本上進行變革。梅棹的「文化放電論」與松下的「社會教育終焉論」，讓博物館美術館與綜合文化中心/ 會館等公共設施成為文化振興的據點，影響當時的自治體文化行政甚深，但兩者都避免使用「文化政策」，顯見日本社會對於公部門介入文化事務仍然相當忌諱。

受到地方文化運動刺激，1979年大平正芳總理明白揭示「文化的時代」的到來，提倡「從物質豐富到心靈豐富」，作為其諮詢機關的政策研究會「文化的時代研究群」於1980年發表報告書，從文化視角展望21世紀，全面盤整戰後日本的文化與經濟、行政、教育、地域、國際社會之階段現況，提示新世紀方向，其中論及制定「文化振興法」的必要。可惜因大平總理驟逝，政策建言無疾而終。而文化振興法的具體實現，則要等到21世紀初了。

西方文化政策學者常用「文化的民主化」（Democratization of Culture）與「文化民主主義」（Cultural Democracy）這組對照概念來分析戰後歐洲文化政策動向：亦即從精緻文化的普及近用朝向尊重文化的多樣性發展。日本文化政策學者小林真理也援用此組概念分析，認為1970年代日本地方文化行政的民主進步性不僅走在中央政府前面，比起同時代的歐陸（例如法國馬樂侯與賈克朗兩任文化部長的政策比較）亦絲毫不遜色。事實上，與同時期的亞洲相較，日本的地方文化政策更是走在時代前沿。後來也深刻影響到台灣的社區總體營造運動，連口號都如出一轍。

參、2001年《文化藝術振興基本法》成立的社會背景

如前所述，戰後日本的文化行政，中央地方有別。中央文化廳奉行「文化財保護中心」，地方自治體則以「文化設施」為行政服務重點。但在「地方的時代、文化的時代」大旗下，許多自治體超前立法，自行制定「文化振興條例」。不僅地方先於中央，民間也快於政府。

1980年代「日本第一」風潮席捲國際，許多文化藝術工作者也紛紛開始拓展海外市場，隨著接觸到世界文化政策最新動向，便開始為日本的「文化政策」進行正名的推進。

在中央政府方面，面對社會的呼聲，1989年，文化廳設置長官諮詢機關「文化政策推進會議」，負責統合文化業務的方向並提出建言。「文化政策」首次在日本政府內部登場。1995年公布了「朝向新的文化立國」報告書，1997年進而提出「文化振興總體規劃」。文化政策一詞終於不再是社會禁忌，逐漸取代了戰後行之有年的「文化行政」。行政，顧名思義乃政策之執行；而政策，則是為了某目標價值與實踐而設計之計畫。戰後日本文化發展長期處於一種「沒有政策的行政」狀態，直到文化政策的「正名」與「文化立國」方向的確立，可說是20世紀末日本社會所達成的共識。

在地方政府方面，1980-90年代，由於經濟一片榮景，各地方遂大興土木，積極建設音樂廳美術館等文化設施，一間比一間豪華。然而，這種徒有豪華館舍與設備，卻無相對應的藝術品收藏或策展演出的素質（文化內容），其結果就是客源不穩定，經營無法長久，最後只能被借用做其他活動的場所，多目的會館變成無目的租地，泡沫經濟崩壞後，上述情況更形嚴重。這樣的文化建設也被批為「箱物行政」。

1970年代以來被謳歌的「行政的文化化」或「以文化造鎮／社區營造」，其立意雖好，但在實務上難收成效。1990年代以後，日本文化政策界開始對上述「設施管理優先，欠缺專業性」的問題痛定思痛，起而協助各地方的文化硬體新建案陸續轉型為專業的劇場、音樂廳、藝術中心等，學界與文化界人士也開始引進美國藝術經營／管理（Arts Management）的知識與培養專業人才，同時積極催生文化藝術振興的相關法案。時序也從昭和時代轉進到平成年代，日本的文化政策開始邁向當代轉型的黃金年代。

但必須留意的是，日本的藝術管理學知興起背景與美國並不相同。美國是因其戰後誕生的贊助文化：由國家藝術贊助基金會（National Endowment for the Arts, NEA）提供資金援助藝術家或團體的創作，接受贊助者負有說明責任（accountability），如何妥善運用公部門資金發揮社會責任，從而衍生出藝術管理這門新興學知。日本引進藝術管理最大的背景，則在於前述「箱物行政」的批判。自明治維新脫亞入歐以來，日本早形成歐美知識在亞洲的集散樞紐（hub）。政策實施秉持「溯溪而上，橫越海洋」的行政傳統：回溯歷史源頭思考，參考國際案例。政策立案需經過縱橫詳細的紮實調查，並非單純理論的移植。1990年代從文化行政到藝術管理的典範轉移，同樣也是基於此政策過程的知識傳統，穩健發展出屬於自己的文化政策特色。

隨著此典範轉移，企業贊助藝術也開始形成日本新的文化地景。然而，儘管藝術支援逐漸成為日本文化政策核心，相關法律卻沒有到位。從文化廳立場來看，文化財保護是日本強項，法令規範嚴密，甚至影響UNESCO（聯合國教育、科學及文化組織）的文化遺產保護條約制定。論及文化振興法，許多地方自治體也早就制定條例了，但在中央層級的文化法卻是完全付之闕如。這種「法律空白」造成行政不安定，非常不利於文化藝術立國政策的推廣。

在民間藝文工作團體聯盟與超黨派的音樂議員聯盟合作奔走下，進入21 世紀的第一年，也是號稱藝術迷的小泉純一郎首相任期的第一年，戰後日本第一部中央層級的文化法令《文化藝術振興基本法》終於在2001年12月成立。

此法全文共35條，展現了對文化藝術振興基本理念的闡述與實踐方案。本法將「文化振興」改為「文化藝術振興」，反映了前述引進藝術管理學知的發展，以及顯示了對文化振興認識的深化。為求更進一步的落實，分別於2002年、2007年、2011年與2015年公布基本方針，適時調整改善助成制度，進行文化藝術活動的影響評估，導入類似英國藝術評議會（Arts Council）的新架構。四次基本方針也都將文化藝術與地域振興緊密連結（藝術介入社會，例如「瀨戶內國際藝術祭」）。

21世紀初的這部《文化藝術振興基本法》，除了闡述文化權是現代公民基本人權外，也彙集了自1970年代以來日本地方文化政策（自治體文化行政）的變化：確認地方文化多樣性的重要、市民對於文化發展可以發揮的作用，以及地方政府與公民社會合作的有效方式。呼應了1999年《地方分權一括法》的精神。本法公布的2001年，日本也同時在大幅推動行政改革，進行中央省廳組織架構的再編。伴隨著2003年《地方自治法》改正所導入的「指定管理者制度」（即：委託民間業者經營管理公共設施），可以視之為「文化的民營化」，其背景為新公共管理（NPM）的理念，這些都深刻影響地方文化行政的走向。我們可以看到日本的文化政策與國家改造工程之間其實是息息相關的。

特別值得一提的是，「基本法」的位階意義。法律名稱使用「基本法」命名，大多係針對國政重要領域之政策、制度，宣示其方向性或為大綱規定，屬於指標性法律。以基本法作為法制上的用語，乃日本法制特色，日本係基本法之原創國，戰後昭和《教育基本法》（1947）是世界上首次以基本法命名的法律。2001年成立的《文化藝術振興基本法》可說是亞洲第一部文化基本法，其後韓國（2013）與台灣（2019）皆陸續參考制定自國的文化基本法。法律體系的近親性使然，值得比較深思。

謝文生
台灣國家政策研究協會秘書長
中華民國外交部諮詢委員
財團法人青平台基金會諮詢委員
立法院亞東國會議員友好協會顧問

劉夏如
現職：臺北科技大學文化事業發展系兼任講師、中央廣播電台常務董事
學歷：臺灣大學歷史學系畢業、東京大學總合文化研究科國際社會科學專攻博士課程修了
經歷：日本學術振興會特別研究員、國際日本文化研究中心共同研究員、早稻田大學政治學研究科訪問學者、《中國時報》開卷版東京特派員、內容力（Power of Content）公司出版顧問、玉山社Asia Rethink主編
簡介：在大學講授日本文化產業與台日關係史，譯介日本人文社會科學作品，並長期從台灣視角考察日本現狀與台日關係。相關評論散見《新新聞》、《想想論壇》、《信傳媒》、《Openbook 閱讀誌》、《思想坦克》等。譯作有《武藏VS.小次郎》、《帝國的慰安婦》、《奔流的樹葉》等，共著《台湾研究入門》（東京大学出版会）、《台湾を知るための72 章》（明石書店）、共編《若林正丈× 吳密察：台灣對話錄 1989-2020》（玉山社）。

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書名：《從昭和到令和：如何理解當代日本的轉變》
主編：謝文生
出版社：允晨
出版時間：2025年3月